乡镇领导干部自然资源资产离任审计研究与应用现状及展望

谭小琴 罗勇 陈青松 李思佳 罗艳 张洪吉

摘  要：开展领导干部自然资源资产离任审计是推进生态文明建设的重大举措，乡镇作为我国最基层的党政机关，是自然资源资产管理和生态环境保护的执行者和具体承载者，因此研究乡镇领导干部自然资源资产离任审计具有重要的现实意义。该文在梳理相关文献的基础上，从审计评价标准构建、审计评价方法研究和支撑技术研发3个方面对乡镇领导干部自然资源资产离任审计研究及其应用现状进行综述。结果表明：随着自然资源资产离任审计工作的不断推进，在审计评价指标构建、评价方法探索、支撑工具更新等方面的需求迫切，相关研究和应用方兴未艾，而且呈现多领域多学科交叉的趋势。今后，可以进一步强化相关技术的集成，加快标准规范的制定，丰富应用内容，以实现更加系统、科学的审计评价。

关键词：自然资源资产  离任审计  研究现状  展望

中图分类号：F239.47                      文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）05（a）-0245-04

Abstract： It is an important measure to carry out the audit of natural resources assets of leading cadres to promote the construction of ecological civilization. As the most grass-roots party and government organs in China， villages and towns are the executors and carriers of natural resources assets management and ecological environment protection. Therefore， it is of great practical significance to study the audit of natural resources assets of leading cadres in villages and towns. On the basis of combing the relevant literature， this paper reviews the research and application status of natural resource assets departure audit of township leading cadres from three aspects of audit evaluation standard construction， audit evaluation method research and supporting technology research and development. The results show that： with the continuous progress of natural resource assets departure audit， there is an urgent need in the construction of audit evaluation index， the exploration of evaluation methods， and the update of supporting tools， and the related research and application are in the ascendant， showing a trend of interdisciplinary in many fields. In the future， we can further strengthen the integration of related technologies， speed up the formulation of standards and enrich the application content， so as to achieve a more systematic and scientific audit evaluation.

Key Words： Natural resource assets; Off-office auditing; Research status; Prospect

开展领导干部自然资源资产离任审計，是建立健全生态文明体制体系的重要组成部分。乡镇作为我国最基层的党政机关，是自然资源资产管理的执行者和具体承载者，所以乡镇领导干部自然资源资产离任审计成为该项审计工作的重要组成部分。然而，由于乡镇党政机关在自然资源资产管理方面权责划分不够明确[1-2]，资源资产管理工作的复杂性和系统性、资源开发利用对生态环境影响的滞后性，加之基层审计人员专业结构的单一性，使得审计评价标准和方法的研究成为热点和难点。近年来，虽然学界和业界开展了大量的研究和应用，但尚未形成系统完整的、科学合理的标准和规范。有鉴于此，该文在梳理相关文献的基础上，从审计评价标准构建、审计评价方法研究和支撑技术研发这3个方面对乡镇领导干部自然资源资产离任审计研究现状进行综述，进而分析了存在的问题并提出展望。

1  研究和应用现状

乡镇领导干部自然资源资产离任审计，需要通过对审计对象所在地域的自然资源资产数量、质量以及生态环境状况和变化的分析，同时结合决策、实施等环节对领导干部履行自然资源资产和生态环境保护责任的情况进行审核和综合评价。在审核环节，评价内容的选取和评价标准的设定是影响评价结果的重要因素;在评价环节，评价方法的科学性、可行性和便捷性直接决定工作效率和成效;在分析环节，相应的支撑工具尤其是信息化分析手段是影响分析和评价精度的关键因子。

1.1 审计评价标准

针对审计评价标准以往学者开展了较多思考和探索，审计评价标准是审计人员判定被审计对象在贯彻、遵守、完成、履行、组织、决策等管理活动中是否正确、合规及合法所采用的判定标准[3]，根据各地对领导干部自然资源的审计试点来看，政策性标准和技术性标准是两大主要的评价标准[4]。如何将抽象的政策性标准和技术性标准细化，在构建相应的审计标准评价体系方面，顾奋玲等[5]建立了乡镇领导干部土地资源管理履责评价指标体系及评分标准，并应用于北京某乡镇领导干部离任审计。刘伟伟借助环境行业标准构建相应的指标体系开展审计评价[6]。

1.2 审计评价方法

传统的审计方法有审阅、验证、问询、分析等，虽然是针对财务或经责的審计，但同样适用环境审计[7]，而我国的自然资产审计研究是嵌套在环境审计之中的，环境审计方法也适用于自然资产的审计[8]。自然资源审计评价方法是从传统的财务或经责审计和环境审计评价方法中逐渐完善过来的，并逐渐运用于乡镇领导干部自然资源资产离任审计中，如实地调查法、统计分析法、访谈法、层次分析法等[9]，自然资源资产离任审计相比传统的审计表现得更加多元，牵扯到山水林田湖草等方方面面，既有实物量也有价值量，在评价之前必须对其先进行核算后再开展审计评价[10]。另外，由于自然资源资产实物量核算数据量大，且具有三维空间的特性，在价值量核算方面传统审计方法已经无法满足，需要引入更多支撑方法和手段，推动审计信息化发展，这就衍生出新的空间分析法来开展审计评价[11]。

1.3 支撑技术研发

由于自然资源资产和生态环境保护涉及的资料和数据专业性强、格式多样，因此信息支撑工具的研究主要集中在数据处理和分析方面，尤其是地理信息和大数据技术成为研究和应用的焦点。陈建新等人[12]提出综合运用3S等技术，搭建自然资源资产大数据分析平台，利用大数据手段处理海量数据。吴惠[13]提出加快研究新的审计技术方法手段，依托现代信息技术和方式，推广运用GPS等设备仪器和地理信息技术软件辅助审计，充分运用大数据审计理念，对自然资源资产实行数字化审计模式。彭洪德[14]研究了空间信息技术支持的领导干部自然资源资产离任审计方法。郑贤淘[15]、周嘉[16]等分别从数据支撑、数据精度、结果应用、机制保障等角度探讨了大数据技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用。

同时，结合实践应用，研发相应的信息系统或信息平台，黄铭等人[17]研发了基于多元遥感数据与人工智能的自然资源资产审计系统，武汉、南京等地探索建立大数据审计平台，为审计工作中的数据分析、科学评价等提供有力支撑[18-19]。但是，未见针对乡镇领导干部自然资源资产审计的定制化信息平台或系统方面的报道或文献。

2  研究述评及展望

2.1 研究和应用的特点

随着乡镇领导干部自然资源资产离任审计的全面推开，审计评价标准和评价方法以及支撑工具作为审计工作的重要支撑，方兴未艾的研究为审计工作提供了新的思路、方法和支撑手段，其研究和应用主要呈现以下三大特点。

2.1.1 审计评价标准多元化发展

一方面，针对专项资源和综合性的评价指标体系不断发展，为具体审计内容和评价尺度提供了参考;另一方面，层次分析等方法在评价标准中获得越来越深入的应用，提升了审计评价的科学性。

2.1.2 审计评价方法不断丰富

在资料审核、对比分析、现场核查等环节总结了大量使用的评价方法;同时，多学科交叉和多领域融合趋势明显，如资源学与审计学的综合、审计部门与资源管理部门的联动等。

2.1.3 信息平台或系统构建和应用成为重要支撑手段

自然资源资产审计工作涉及到大量的资料、数据及其信息提取和分析，地理信息、大数据等手段为分析评价提供了新的手段而得到快速应用。

2.2 研究和应用的技术难点

由于乡镇领导自然资源资产离任审计是一项较新的工作，当前的研究和应用也还存在一些不足或技术难点。

2.2.1 审计评价标准普适性不强

当前的研究主要集中在针对某一单项的资源类别或针对较为特定的区域的运用，对于不同主体功能区、不同资源禀赋的区域，很难快速定制适应特定需求的评价指标和标准。

2.2.2 审计评价方法创新不够

传统的财务和环境审计方法依然是自然资源审计的主要方法，面对新的大数据挖掘、3S技术等新技术还需要构建一系列的数据信息中心来做支撑。

2.2.3 尚未形成具有统一标准或规范的支撑工具

在操作流程、数据精度等方面还缺乏统一的标准和指导性的规范或规程，导致不同的地域或不同的专业角度，可能得到不同的结果;同时，地理信息、大数据等分析需要大量的基础数据，而涉及到乡镇级别的数据有限且较为分散，影响运用的深度以及分析结果的权威性。

2.3 展望及建议

随着乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作的常态化，今后可以在以下几个方面进一步深入和拓展。

2.3.1 进一步增强审计评价标准的适应性

当前正值自然资源资产管理、生态环境保护以及乡镇机构深化改革期，相关法律法规和规章制度可能发生变化，乡镇职能以及领导干部的责任也会随之调整。因此，评价标准尤其是评价指标体系的构建应增强可扩展性，以实现定制化的动态更新而适应现实需求。

2.3.2 进一步探索灵活规范的审计评价方法

根据各地审计实践来看，在自然资源资产离任审计上各具特点，审计方法虽然多样，但还不规范，在传统方法的基础上进一步规范审计方法提高审计取证的效率效果。

2.3.3 加快研发符合业务流程的信息支撑工具

一方面，针对审计业务化需求，直面基层审计人员专业结构单一的现状，研发自动化程度较强、操作简便的信息化支撑工具，以实现无需复杂的专业知识就能够掌握的数据分析和审计操作工具。另一方面，充分集成和运用地理信息、大数据、人工智能等先进技术，加强学科间的交叉融合，实现审计分析的全面性。

3  结语

乡镇领导干部自然资源资产离任审计是一项全新的审计工作，虽然近年来学界和业界开展了大量研究和应用，但目前尚未形成成熟的解決方案。该文仅从审计业务关键环节中对技术需求的角度，从审计评价标准、方法及信息支撑工具方面进行综述，并针对当前的不足和面临的难点提出展望，以期为相关研究和应用提供借鉴。

参考文献

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