我国养老保险制度改革创新策略分析

蔡 甍 首都经济贸易大学

一、前言

在老龄化问题不断严重的背景下，养老保险的重要性日益凸显。一直以来，我国都在不断进行养老保险制度改革，但是养老保险的覆盖范围仍然比较小，且还存在其他方面的问题，为此需要加大改革创新力度。

二、养老保险制度概述

养老保险即老年保险，指的是国家通过立法进行社会保险费的征集与养老基金的构建，等劳动者正常退休或丧失劳动能力之后从养老基金当中为劳动者提供退休金，使劳动者的基本生活需求得到满足的制度[1]。养老保险制度在社会保障制度中占据着重要地位，影响着经济发展与人民生活。目前，世界各个国家都建立了养老保险制度，但是采用的模式不同，其中常用的模式有传统型、强制储蓄型与国家统筹型。我国新型养老保险制度经过多年摸索与实践后逐渐形成了社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，且形成了多层次的养老保险体系。但是当前我国养老保险面临的挑战较多，例如老龄化速度加快、统筹层次低、覆盖面小、个人空账以及隐性债务等。所以需要针对各种问题进行改革与完善。

三、我国养老保险制度中的问题

(一)资金筹措中的问题

我国养老保险制度的资金筹措问题体现在多个方面，例如空账运行与隐性债务等。2000年时，我国国务院出台了《关于城镇社会保障体系的试点方案》，其中部分条例规定个人账户基金只可用于养老，不可以提前支取[2]。这就导致个人账户成为了记账手段，只可以记录养老保险的缴费情况以及相应的利息，没有从实际上形成积累资金，属于空账运行的账户，所以空账率不断攀升，继而导致统账结合成为了养老金的计发办法，积累制已失去原本意义。空账无法为人们提供物质保障，当到了退休年龄时，政府也无法拿出足够的养老金，就可能会造成社会动乱。同时，空账运行也会造成其他问题，例如无法扩大养老保险的覆盖面等。

(二)支付中的问题

我国养老保险制度在支付方面存在的问题是养老保险金具有较高的替代率。养老保险金替代率指的是该地区当年离退休人员的养老金水平与当年职工平均工资水平的比例。养老保险金替代率是养老保险制度的关键，影响着养老保险制度的政策取向。经济发展水平与社会保障水平会影响到养老保险金的替代率，当前我国养老保险金的替代率高于世界平均水平，这就会影响到养老保险制度的发展。

(三)结余资金管理中的问题

从实际情况来看，养老保险基金的保值与增值情况不容乐观，甚至有部分地区的养老保险基金出现隐亏的问题。我国养老保险基金的管理主体为政府机构，缺乏专业的投资人员，导致投资收益较少。首先，养老保险基金投资体系不健全，即投资限制过多、渠道较窄、法规匮乏，管理权与经营权属于政府机构[3]；其次，养老保险基金运作的管理费用较高，也缺乏承担责任与风险管理的经营主体。

四、我国养老保险制度改革创新措施

(一)统一社会养老保险管理

若想实现养老保险制度的改革创新首先就需要统一社会养老保险管理，实现制度与标准的统一，并同时构建四个体系，即行政管理、事业经办、基金管理与社会监督体系，实现责任的明确划分。同时，需要构建基金制管理模式，即通过社会保险机构进行养老保险基金的管理，优化个人账户基金与统筹结余资金的管理，明确养老保险基金的投资范围，构建完善的养老保险监管制度[4]。而从长远来看，应该逐步转变为完全基金制度，将个人账户、公司管理与政府辅助结合起来。

(二)解决养老保险基金缺口问题

养老保险基金缺口较大，为此应当通过多种渠道筹集社会保障资金。第一，增强各级财政预算的合理性，对财政支出进行科学调整，从而提高社会保障支出的整体比例。第二，征收专项税种，例如社会保障税、遗产税等，扩大养老保险基金的来源。第三，发行社会保障长期债券，利用多种形式筹措养老保险基金。同时，需要在社会统筹与个人账户相结合的前提下，做实个人账户，加大试点改革力度。

(三)完善养老保险支付制度

完善养老保险制度，加大养老保险基金支出治理力度有利于促进养老保险的改革创新。首先，需要通过有效手段降低养老金替代率，确保养老保险可以满足基本需求。过高的养老保险基金替代率与养老保险制度低标准、广覆盖的原则相冲突，这会加大财政压力并给企业造成较大的负担，为此应该将养老保险替代率定义为养老金与地区平均工资的比例，并考虑物价指数这一因素，从而控制养老金的增长，降低养老保险金的替代率[5]。具体来说，就是调整存量与增量，调整存量即净化统筹项目，调整增量即优化待遇调整机制。其次，进行养老保险金支付年龄的调整，提高领取要求。近年来，人口老龄化问题越来越严重，我国开始逐步提高退休年龄。在这一过程中，需要禁止通过早退这种方式处理就业矛盾，否则失业的压力可能会转嫁到养老保险上。也需要控制领取养老金的条件，确定到法定退休年龄才可以领取养老金。

(四)实现养老保险基金的保值与增值

养老保险当中的一些问题可以通过实现养老保险基金的保值与增值来解决。第一，对养老保险基金进行多样投资，促进资本市场的发育。从长远来看，只有多成立养老保险基金管理公司、实现养老保险基金的多元化投资才能够达到增值与保值的目的。例如，可以将养老保险基金用于股票、房地产等各个领域当中，从而获取更高的收益。但这需要对投资审核制度与信息披露制度进行完善，避免出现违规操作等行为。第二，加大养老保险基金投资运营治理力度。加大养老保险基金投资运营治理力度可以避免养老保险基金被占用，也可以加大投资运作，提高资金收益率。可以购买国债、企业债券，也可以委托银行短期贷款或设置专业的社会保险投资银行。

(五)解决养老保险基金历史遗留问题

经过长期发展，养老保险制度形成了个人空账运行这一问题，而这一问题从本质上来看属于经济转轨过程中出现的历史遗留问题。现在已经退休的人的账户存在较少的历史积累，可以仍然利用现付制度处理，但是处理没有退休的人的账户需要利用完全基金制度[6]。但也有一大部分人处于中间位置，不能利用现付制或完全基金制进行处理，就需要采用过渡性措施解决，即在退休之后根据其账户余额进行养老金的领取，若个人账户资金不足就需要利用财政政策进行处理。

(六)加大社会统筹力度

我国养老保险制度的覆盖范围相对较小，无法有效解决人们的养老问题，为此应当加大社会统筹力度，构建统一的社会保障委员会，对社会保险进行监督。同时，需要对城镇职工、自由职业者以及民营企业职工采用统一的养老保险制度，从而扩大养老保险制度的范围。

(七)在国家预算治理中引入养老保险基金

政府部门将各项社会保险基金纳入到了独立的社会保障基金专户当中，进行收支治理，为编制社会保障预算提供了保障。构建完善的社会保障预算不仅可以综合反映养老保险基金的收支情况，也可以促进养老保险基金预算约束与财务治理机制的完善，提高基金利用率，实现基金保值与增值。此外，需要对财政支出结构进行调整，提升社会保障在财政支出中的占比。相关部门需根据公共财政框架的建立要求将财政资金的使用转移到公共需求当中。

(八)征收社会保险税

常见的养老保险筹资模式有三种，即缴税制、缴费制以及强制储蓄制，是与养老保险制度模式相对应的，从实际情况来看缴税制的实用性更强。因此，我国可以通过征收社会保险税会的养老保险基金，这样不仅可以扩大养老保险基金的来源，也可以促进税负公平，推动劳动力的合理流动。社会保险税的纳税人群包括企业、行政职业单位、外资企业的中方职工、社会团体职工以及自由职业者，从而增加养老保险基金。

五、结语

养老保险制度在资金筹措、支付等各个方面存在的问题影响到了养老保险的实用性，需要通过统一社会养老保险管理、解决养老保险基金缺口问题、实现养老保险的增值等手段创新养老保险制度。