基于全面深化纪检监察体制改革视阈下的廉政治理绩效评价体系研究

潘莉莉　丁邦文　李军　鞠佩知

摘 要： 廉政治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。目前我国对廉政治理体系的研究还不深入，缺乏专门的绩效评价研究，尤其是纪检监察体制改革以来，廉政评估、测量体系暴露出概念界定不清、指标内容陈旧、测量客体缺位、推广利用率低等问题。文章基于全面深化纪检监察体制改革视阈，梳理了当下国内外对于廉政治理绩效评价的研究现状，重点分析了研究中存在的主要问题，并针对如何健全优化评价体系、客观反映各级纪检监察机关的廉政治理绩效提出建议。

关键词： 纪检监察体制改革;廉政治理绩效;评价体系

中图分类号：D262.6 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.01.05

欢迎按以下方式引用：潘莉莉，丁邦文，李军，鞠佩知.基于全面深化纪检监察体制改革视阈下的廉政治理绩效评价体系研究[J].克拉玛依学刊，2022（1）33-38.

一、研究背景及意义

党的十八届三中全会提出，我国未来全面深化改革的总目标为“推进国家治理体系和治理能力现代化”。[1]党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》细化明确了取得反腐败斗争压倒性胜利的目标任务与前进方向，为中国特色廉政治理体系的现代化发展提出了新方向、新要求、新规划。

廉政治理的内涵包括治理过程和治理结果两个重要方面，廉政治理是反腐敗工作在国家治理体系中的深化与拓展。廉政治理是指国家内部多元社会主体通过一定的方法或手段，目标为实现公正廉明的政局、政制、政策和政徳的良性结合，加速实现廉政体系和廉政制度现代化的过程。[2]相比于传统的“权力式”“问题式”反腐，以上下互动、多元主体参与的方式全面提升腐败预防能力、腐败惩治能力、侦办案件能力与监督制约能力，通过廉政治理全面推动党政治理的科学化、法治化、规范化，以符合新时期纪检监察体制改革的需求。

当前，世界正处于百年未有之大变局，历史经验教训与世情国情党情凸显出廉政治理必然存在长期性、复杂性和艰巨性。数据显示，2020年全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育帮助和处理195.4万人次。其中，运用第一种形态谈话函询、提醒批评133万人次，占总人次的68.1%;运用第二种形态给予轻处分、组织调整48.5万人次，占24.8%;运用第三种形态给予重处分、职务调整7.1万人次，占3.6%;运用第四种形态处理严重违纪违法、触犯刑律的6.8万人次，占3.5%，其中涉嫌职务犯罪、移送检察机关的1.7万人次，因其他犯罪被开除党籍、开除公职的5.1万人次。全国共问责党组织7 292个，问责党员领导干部、监察对象8.6万人。[3]从这些统计数据可以看出，虽然我国不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制逐步构建完善，但是反腐败工作依然面临着严峻挑战。尤其是塌方式腐败、家族式腐败、系统性腐败、区域性腐败现象依然存在，体制内与体制外串通勾连的乱象时有发生，“权钱、权色、权权”等各类腐败交易手段日趋隐蔽。这些错综复杂、盘根错节的“腐败圈”严重危害着我国的政治生态环境。打击腐败现象，构建起一套科学系统的廉政治理体系刻不容缓。

通过研究建立一套科学有效的廉政治理绩效评估指标体系，不仅能丰富廉政治理的概念与内涵，也可以进一步补充完善廉政治理的理论框架。利用廉政治理绩效评价体系进行有效的绩效评价，能准确衡量廉政治理水平，分析发现党风廉政建设和反腐败政策制定、执行实施中的薄弱环节，督促监督中央、地方及各行业部门有针对性地提升预防和惩治腐败能力。尤其是在纪检监察体制改革大背景下，对于新时代坚持完善党和国家监督体系，形成以党内监督为主、其他监督协调贯通的监督合力，对增强廉政治理的针对性和有效性，不断将制度优势充分转化为治理效能，提升廉政治理现代化水平具有重要的现实意义。

二、廉政治理绩效评价体系的研究现状

（一）国外研究现状

国家廉政治理体系概念的完整提出是在20世纪90年代。新西兰廉政专家杰里米·波普（JeYemy Pope任透明国际主席时著有《制约腐败——构建国家廉政体系》一书，他认为国家廉政治理体系主要包含两方面内容，一是构成体系的机构支柱，共十二个，如立法机关、行政机关、司法机关、审计部门、新闻媒体等;二是保障这些支柱运行、促进支柱间均衡发展的一系列基本原则。[4]国家廉政治理体系这一概念的提出迅速引起国际学术界的关注，学者们就其应包含的支柱数量、类型以及这些支柱如何发挥作用提出了各自观点。罗伯特（Roberts）和格拉戈（Crag）分别对澳大利亚和加拿大的国家廉政体系进行了国别研究，并形成了各自的研究成果。罗伯特基于杰里米·波普提出的理论，以澳大利亚国家廉政体系为研究对象，划分为十四根结构性支柱，在原有基础上又增加了选举机构和社会服务等。

在实证层面，各种国际机构联合各国学者创造了各类指数对腐败行为进行评价，并发布了反腐败能力或水平的测度标准。例如世界银行发布的全球治理指标（WGI）、商业国际组织发布的BI指标、透明国际发布的清廉指数（CPI）、世界经济论坛的《全球竞争力报告》以及瑞士国际管理发展学院发布的《世界竞争力年鉴》中有关腐败测量的相关指标等。其中较有影响力的有腐败控制指数（CC），这是世界银行全球治理指标体系中反映和衡量一个国家或地区清廉水平的重要指标。以及国际上引用最广泛的清廉指数（CPI），它可以最直观的反映出全球各国金融从业者、学界学者对各国、各地区腐败状况的感受。[5]此外，哥伦比亚大学调查并发布的《国家能力调查》、经济学家智库发布的《国家风险服务和国家预测》和商人国际集团发布的《灰色地带动态评级》在国际上产生较大影响。以下学者的研究成果也得到了广泛认可，主要有德国的Knack，他基于多数据源以东欧和中亚国家为例，评价了转型期国家的腐败水平和趋势。[6]Goel和Nelson以美国为例，分析了腐败的决定因素是否在三种不同的测量方法下依然稳健。从这些实践与研究来看，国外对廉政治理水平的测度指标集中在反腐败成果的视角，对于廉政治理的过程维度鲜有关注。

（二）国内研究现状

我国有关廉政治理的研究主要聚焦在廉政治理体系构建、廉政绩效考核等方面。通过文献梳理可以发现，相关研究普遍直接引用廉政治理的概念，强调廉政治理的意义、原则，注重廉政治理历程的梳理，却少有界定廉政治理的定义与内涵。廉政治理有别于传统反腐败工作的特征有待明确，廉政治理理论体系尚需进一步完善。

在廉政治理测度方面，廉政学、政治学视角主要集中在党风廉政建设责任制考核、廉政绩效评价等方面，社会学、经济学视角大多数研究关注于测量“腐败程度”或“反腐败水平”，鲜有从“目标-过程-结果”三维视角研究廉政治理水平的测度体系。李红权等在廉政评估、廉政制度评估体系等研究方面做了有益探索;[7]陈金波、鲁兴启等人在廉政治理与党风廉政的评价、反腐廉政绩效评价体系构建方面进行了专门研究;[8]何增科提出从区域与部门（行业）两类体系对腐败状况进行分析评价，根据分析结果和排名，更直观地反映各层级的廉政治理情况;[9]倪星将政府部门主要工作内容划分为输入、过程、输出、结果四个步骤，在活动进行的全过程中围绕廉政教育、违法违纪情况等方面构建多维度系统评价指标。[10]李后强将视角聚焦在计量反腐学，阐述了该学科的定义、原则与计量方法，提出了新的研究角度与学科构建展望。[11]过勇则深化创新了腐败测量的理论内涵，并提出新的测量实践工具，从政府部门活动的投入、机制、结果、效果四个层面构建多维指标评价体系。[12]

在近几年国内各地对廉政建设、预防和防治腐败的评价实践过程中，河南省纪委依托工作实践对地区与公务人员廉洁从政、依法行政等维度进行研究。广州市建立“廉洁广州”建设领导小组，以领导小组对各级机构开展调研评估，从而构建了政治廉洁清明、市场廉洁诚信、文化廉洁繁荣、社会廉洁公平等五维评价指标体系。[13]杭州市纪委综合运用问卷和访谈形式，开展腐败情况测评与预防研究，综合评估本地区的廉政治理状况，并有针对性地加以改善。

三、廉政治理绩效评价体系研究存在的主要问题

通过总结近年来对廉政治理绩效的研究，发现当前学术界对廉政治理绩效的理论构建与实证研究取得了一定成果，可以对本文的研究提供一些有益参考。但这些研究和实践更多是停留在学术探索及某一地区，未能在更大范围内形成认同或广泛推行，其主要原因就是缺乏理论的深入提炼和实践指标操作的可复制性。目前，在我国实施的廉政治理绩效评价体系中存在着“主体缺位、标准不清、方法单一、指标缺漏”等问题，具体主要表现在以下几方面。

（一）對于廉政治理的概念及内涵维度界定不清

只把廉政治理作为一种理论框架来对待，基本停留在抽象性的原则层面。尤其是国内研究主要还是结合廉政涵义和治理理论对我国反腐败实践进行理论总结。廉政治理应当是由廉政建设与反腐败工作的逐步深入推进演变而来，不是简单的累加，是不断适应国家治理体系与治理能力现代化需求的适时跟进、升级。

（二）部分指标内容老化，缺乏时代性、探索性

目前，国内已有的指标体系以党的十八大前惩治和预防腐败评价机制研究及基层的实践探索居多，现有的廉政评估、测量体系已不能全面反映体制的变化、突出改革的重点，不能很好体现各种监督方式协同贯通的科学治理理念，不能实际描述客观的治理水平和治理效果，不能有力推进形成监督合力等机制体制改革。因此，我国目前亟需建立一套契合新时代背景需求的、权威性强的、认可度高的廉政治理绩效评价体系。

（三）测量客体有缺位，实证研究多局限在某一地区，尚未形成国家层面的绩效评价体系

纪委监委是行使监督检查和审查调查权力的专责机关，是廉政治理的重要主体和主要责任部门，其工作性质的特殊性、严肃性决定了相关资料和数据的政治性、保密性，指标数据获取渠道受限，不易于大范围做实证研究，使得现有国内研究多为某省（市）、地（州）、县（市）等基层廉政治理的绩效评价研究，已有的国家廉政层面研究成果，主要集中在制度体系等理论层面的研究探索，并未涉足其绩效评价体系，因此，国家层面的廉政治理绩效测量缺失。中国需要构建一套符合国内实际、体现过程治理和治理结果相统一的廉政治理绩效评价体系，尤其是纪检监察体制改革后，亟待调整和重构适用于新形势、新需求的廉政治理评价指标。

（四）测量指标缺乏实际操作性，测量结果实际运用转化率低

廉政治理测度评价体系大都基于某省、某地市的实证研究，是就某一区域的政治生态环境研究制定的，具有很强的地域特征和时代政治背景，且操作程序复杂，涉及面较大，数据可得性差。很多指标需要大量的问卷调查、电话采访，尤其是腐败感知测量，为了保证其结果的客观性，需要做大量的随机抽样调查工作，需投入的人力和物力等边际成本均过大。因此，许多具有国家、省级基金项目支持的优秀研究成果都停留在研究视域和文献发表层面，难以在全国范围内复制推广，实际转化运用率较低，在一定程度上造成了科研资源与研究成果浪费。

四、健全优化廉政治理绩效评价体系的思考

利用廉政治理绩效评价体系进行有效的绩效评价，能准确衡量廉政治理水平，分析发现党风廉政建设和反腐败政策制定、执行实施中的薄弱环节，督促中央、地方及行业部门加强预防和治理腐败的力度，尤其是纪检监察体制改革大背景下，对于新时代坚持完善党和国家监督体系，形成以党内监督为主、其他监督协调贯通的监督合力，不断将制度优势充分转化为治理效能，是廉政治理体系和治理能力现代化的必然趋势，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

（一）完整准确界定概念

1.关于廉政治理。廉政治理的关键就是要按照法律规定对执政党进行严格管理，一方面对其权力进行监督，另一方面要让民众的政治权利发挥作用。按照透明国际的界定，廉政治理体系不但强调严厉打击腐败犯罪，同时也确立了打击与预防结合的理念，强调采用预防战略遏制腐败犯罪行为。笔者倾向将廉政治理定义为：国家的多元社会主体通过相应的方法或手段，打击腐败犯罪、预防腐败现象，将公正廉明的政治制度、执政政策和政治环境良性结合作为目标，以实现公共权利的监督和管控，推进廉政体系和廉政制度现代化的过程。

2.关于绩效。在管理学中对于绩效的定义侧重于关注任务完成情况与产出结果，并没有突出管理的过程。在实际应用中，绩效多指工作的效率和效果，可以将衡量主体分为组织、群体、个人三个不同层面理解。笔者主要倾向绩效在实际应用中的定义，不仅关注结果，更要体现和突出管理过程的作用，即组织为了达成既定的目标而实施的管理活动，亦是一系列的管理过程和达成的结果。

3.关于廉政治理绩效。陈国权从经济学角度出发，提出廉政治理效率是指廉政治理的收益成本之比。笔者认为，廉政治理绩效是廉政治理过程和治理结果的统一集中反映。廉政治理绩效应是由党和政府领导、人民群众积极参与，通过对一个国家或地区政治、经济、文化、社会、生态发展等方面的廉政建设带来的实际效果。其中，参与体系建设的主体是党、政府和人民群众，主要内容是反腐廉政建设，建设成果主要体现在国家或地区的政治、经济、文化、社会、生态发展实际效果。

（二）构建廉政治理绩效评价体系应把握的原则

对廉政治理绩效进行科学评价是一项全面、严肃、复杂的工作。在全面深化纪检监察体制改革新形势下，客观反映廉政治理绩效涉及的要素较多、环节复杂，构建起一套既科学合理又行之有效的评估体系，需要坚持以下原则。

一是时效性原则。绩效评价体系应当与时俱进、充分体现时代性，能反映出最新理论成果，尤其是在“从严治党、依法治国”的时代背景下，体现政治体制改革的思维和理念，体现纪检监察体制改革的成效，客观准确刻画反映党的十九大以来落实全面从严治党责任和纪检监察机关专责监督成效，可以考虑从公众对反腐行为的满意度、对腐败行为的容忍度以及对反腐倡廉的信心指数等入手，导入全媒体动态监测等方法，运用廉政感知和腐败感知，客观、准确、适时、动态地评价和反映一定时期廉政治理工作绩效和水平。

二是科学性原则。构建指标体系需要建立起多角度、多学科的宏观视野，可以参考借鉴经济学、心理学、社会学等各专业学科的理论与研究方法。在理论研究上坚持与实证实践相结合，在研究方法上实行定性方法与定量指标相结合，对绩效评价维度坚持治理过程与结果考核相结合，对绩效成果的考核综合考虑投入成本与产出成果相结合，如导入战略地图法、运用平衡积分卡等实现多个视角和维度的测量，助推政府实现发展与稳定、效率与公平等之间的价值平衡，从而提高廉政绩效测量的科学化水平。

三是导向性原则。对廉政治理绩效的评价，在一定程度上体现了国家治理体系与治理能力现代化目标的实现效果，需要充分体现出政策对实际工作的引导性。例如党的十九大报告中着重强调，要将党内监督同民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，形成监督合力等，为构建指标体系提供了强有力的政策依托，也要求廉政绩效评价在突出引导各纪检监察机关在资源整合、协同联动等机制建设实践探索上下功夫，以此达到推进纪检监察体制改革的重点、难点落地落实的功效。

四是代表性原则。指标体系不需要面面俱到，应当体现出廉政治理的“风向标”“指挥棒”作用。运用专家意见征詢和数学方法筛选重点指标、骨干指标、典型指标，能够刻划和体现地域廉政治理的主要工作成效，检验廉政治理过程中存在的主要问题，分析发现廉政风险，为廉政治理政策的制定与实施提供预警和方向。

五是获取性原则。实证研究“得数据者得天下”，鉴于纪检监察机关工作的特殊性，许多关键指标获取渠道受限、部分指标涉密，只能在公开信息中获取相应数据。因此，在指标筛选过程中要把数据是否可得作为重要的衡量标准，缺乏真实数据保障支持的实证研究，在研究的可信度与实效上会大打折扣，故而无法保证测度体系的科学性。

六是操作性原则。好的评价指标一定兼具科学性与操作性，指标不能过于繁琐、程序不能过于复杂，协调联动范围也不易过大，否则就会造成实施过程中人力、物力、时间等成本投入过大。评价指标的设计必须简明具体，好量化、易操作、可以复制、便于推广。无法推广运用于实践的廉政治理绩效评价体系也就背离了设立初衷，失去了研究价值。

建立一套科学合理、行之有效的廉政治理绩效评价系统，客观真实地刻画反映评价对象的工作成效，从而总结提炼经验、查找问题不足，把握廉政治理规律，健全优化治理机制，调整政策措施，为各级党委政府提供“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进的有效对策与建议，还需要业内学者和纪检监察工作者在理论和实践层面上下联动、积极探索，支持保障、示范推广，为推动实现廉政治理体系和治理能力现代化做出更多务实努力。

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