论多元共治视野下乡村治理法治体制机制的健全与优化
——基于立体法律关系理论的分析视角

张兆成

(江苏师范大学 法学院,江苏 徐州 221116)

乡村治理一直是学界与实务界关注的重要课题。近年来,相关研究成果丰硕,主要包括:一是有关乡村治理的基础理论研究(1)代表性成果如:贺雪峰论述了乡村治理的“社会基础”,徐秀丽阐述了乡村治理的“历史与现状”,徐勇探讨了乡村治理的“根基与变迁”,邓大才论述了乡村治理的“自治与善治”,党国英阐述了乡村治理的“社会资本与公共服务”等。,二是有关乡村治理的制度研究(2)代表性成果如:周庆智阐述了乡村治理中的“制度建设与变迁”,赵树凯阐述了乡村治理的“政府制度化”,施远涛探讨了乡村治理的“制度转型”,王乃波、姜中才论述了乡村治理的“党建与法治化”等。,三是有关乡村治理的实证研究(3)代表性成果如:汪世荣研究了乡村治理的“制度供给”及“治理实践”,贺小刚探究了乡村“治理的实况”,李建军等阐述了“乡村文明”与“乡村发展”等。,四是有关乡村治理的组织、体系、体制研究(4)代表性成果如:石磊论述了“农民组织化”,乔运鸿探讨了乡村“社会组织参与”,肖唐镖探讨了乡村“宗族治理”,郭元凯、谌玉梅阐述了乡村“治理体系”,杨嵘均探讨了乡村治理“改革创新”,周庆智、项继权、毛斌菁论述了乡村治理的“改革与转型”,高其才阐述了乡村治理中的“村规民约”等。,五是有关乡村治理机制研究(5)代表性成果如:沙垚的乡村“内生性治理机制”,宗成峰、朱启臻的乡村“互联网+党建机制”,李卓燃、曲政的“新乡贤治理机制”,甘庭宇的“转型机制”,李乐平、韦广雄的“治理机制改善关键”。,六是有关乡村多元主体共治研究(6)代表性成果如:宋仕平等的“多元共治与制度选择”,王雷雨的“多元共治体制构建”,梅长青、李达的“多元共治与治理创新”,张志胜的“多元共治与治理模式创新”,刘红岩的“多元共治逻辑与规律”,温暖的“多元共治与环境治理”,杜智民、康芳的“多元共治与路径构建”等。。目前看,已有研究涉及乡村治理的基础理论、制度建设、实证内容、多元化、组织体制、治理机制等方面,这些为进一步研究提供了丰富的参考。当然也有一些不足:一是研究视角较为单一,从政治学、社会学、行政学、管理学视角研究乡村治理的成果居多,而从法学的视角研究乡村治理的成果相对较少;二是研究方法较为单一,交叉研究不多,目前主要侧重于理论分析、制度分析、实证分析等单一方法,跨学科研究、交叉研究相对不多,将规范分析与实证分析相结合的成果较少;三是侧重于某一方面研究较多,而综合性研究相对较少,如单纯研究乡村治理体制、乡村治理机制的成果较多,而将乡村治理体制、机制与法治等有机结合进行整体性研究的不多(7)以“乡村治理”为篇名搜索的核心期刊以上高级别论文中国知网收录1179篇,以“乡村治理体制”为篇名搜索核心期刊以上论文约10篇,以“乡村治理机制”为篇名搜索约14篇,以“乡村治理体制机制”为篇名搜索的核心期刊以上论文约5篇。。因此,多学科、多视角、交叉型、整合型研究有望成为乡村治理研究新的学术增长点,从立体法律关系理论视角出发,探究“多元共治背景下乡村治理法治体制机制的健全与优化”显得更具价值。

一、当前乡村治理主体法治体制机制存在的主要问题

目前,乡村治理主体在体制与具体机制上多元并存,交叉复杂,呈现一定程度的碎片化或各行其是的现象,在机制、程序运作层面上尚未形成理想状态上的有效合力,在功能作用上尚未实现法治化、制度化治理效能的充分发挥,离有效治理、理想治理仍有一定距离。各类治理主体之间还存在这样那样的体制性机制性问题。在法治理论认识上仍然存在一定偏颇。

(一)乡镇党委、村党支部在部分地区乡村治理中的功能存在错位

按照《中国共产党章程》第33条(8)参见《中国共产党章程》第33条第1款:“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作和基层社会治理,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”,《中国共产党支部工作条例(试行)》第9至第11条,《中国共产党农村基层组织工作条例》第9条、第10条、第19条等条款规定,乡镇党委、村党支部与村委会之间的关系是领导、支持、保证关系。然而,在现实的权力运作中领导往往演变成了对具体事务的决定,支持与保证的方式一定程度上难以在具体的村治实践中落实。乡镇党委、村党支部由总揽全局、协调各方的地位逐渐演变成了对具体事务的直接决定者,从而使得村委会以及其他组织难以有效充分发挥本属于自身的治理权能(9)参见林嵬、梁鹏:《乡镇党委政府、村支部、村委会“大三角”关系怎么摆》,《瞭望新闻周刊》,2002年第50期;易纪轩:《斩断伸向救助资金的“黑手”》,《益阳日报》,2017年2月14日;周明忠、王清荣:《加快乡镇党委政府职能转型的若干思考》,《社会科学家》,2010年第1期;张丽霞:《应从五个方面入手解决好村党支部和村委会关系问题》,《中国社会报》,2001年5月24日。。如乡镇党委基于上下级党组织的关系介入村党支部的某些具体事项,进而影响村委会的决策,此时乡镇党委、村党支部与村委会便在功能上发生一定程度的错位。在部分地区、一定层次上的基层政治法律实践中,将乡镇以及村级党的领导地位与具体的领导方式相混同,可能出现治理主体的功能错位现象,从而间接影响治理效果。

(二)乡镇政府在乡村治理中的行为方式出现一定程度的越位

乡镇政府与村委会的关系,在部分乡村治理实践中出现了一定程度的越位现象。依据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第111条及《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)第2条、第5条(10)参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”等相关条款规定(11)参见《中华人民共和国宪法》第111条:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”,乡镇人民政府与村委会之间的法律关系是指导、支持、帮助关系,不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是,在现实的操作中,乡镇政府与村委会的关系在有些情况下可能会变成命令与服从的关系。这体现在:一是乡镇政府对村委会在公共事务中实行直接影响。如出于提高辖区经济增长率、招商引资以及在行政规划、税费征收、土地征用和完成上级各项指标任务过程中,采取命令的方式要求村委会完成各项指令,在此情形下有时会在一定程度上影响农民的合法权益(12)2020年6月至7月间,笔者在调查与接访过程中了解到,JS省F县乡镇在进行集中居住征地拆迁、住房规划、建设改革过程中,有部分农户由于乡镇政府的征地决定、补偿额度以及房屋置换补偿等问题存在矛盾纠纷。笔者是兼职律师,所在律师事务所每年在本市司法局领导下,参与一定数量的地方性信访事项的接访与协调处理工作以及参与地方普法工作,因而接触此列事项较方便。。二是通过一定的行政手段,影响村委会干部的行为。如乡镇政府为了顺利推进上级各项政策和命令,以达到预期的政策目标,但由于某些具体的政策内容可能涉及村民自治事项,自身不便实施,便往往以村干部为中介,通过其具体工作来配合实施。在此过程中,由于可能出现的一些不当方式(13)如对村干部在协助乡镇办理事务过程中依据其“功劳”大小“论功行赏”,在物质利益上给予或明或暗的好处,或在涉及村干部选举职位安排上利用乡镇行政权的影响力进行干预,给予相关“听话”“懂事”“忠实”的人员谋取相应的位置。此处来源于笔者2020年7-8月间,对JS省XZ市、LYG市所辖的几个北部乡镇党政与乡村的走访调查实录。,则可能存在一些损及村民土地权益、财产权益的现象。与此同时,由于“村财乡管”以及村干部工资由乡镇发放等财务机制,在程序上强化了对村委会的监督,在实践中,客观上也增加了乡镇对于村内事务的控制力(14)刘德浩:《“乡政村治”模式的困境与农村治理模式创新——基于成都市农村产权改革的调查》,《管理学刊》,2016年第5期。。 于是,村委会的职能可能会出现某些异化,面临成为乡镇政府行政权力延展的问题。

(三)村委会、村民会议、村民代表会议等组织治理效能发挥尚不充分

一方面,村委会、村民会议等基层自治组织对基层政权存在一定的依附关系。在现实村治中,在涉及乡村重大利益的问题上,村委会、村民会议、村民代表会议等村级自治组织在一定程度上难以完全按照自己的意志实施村务治理,在一些具体村务上可能需要按照乡镇党委与乡镇政府的意志行事(15)参见刘安琪:《村委会职能履行中存在的问题与治理对策》,《山西农经》,2021年第17期;郭正林:《也谈党支部村委会的关系问题》,《中国社会报》,2001年4月13日;湘组:《农村“两委”关系现状及对策》,《农民日报》,2002年11月2日;陈寅生:《科学把握党支部与村委会关系 提高农村党组织领导力凝聚力》,《潮州日报》,2010年7月18日;高大旺:《村“两委”班子建设的思考》,《人民代表报》,2006年6月1日。。另一方面,乡村基层自治组织因为客观原因难以实际发挥应有的治理效能。当前,农村空壳化(16)陈蔚:《村民自治的空壳化根源分析和思路探讨》,《云南行政学院学报》,2007年第2期。现象较为严重,直接影响到村委会、村民会议、村民代表会议等基层自治组织的实际有效运转,导致其在一些农村空壳化严重的地方已经处于虚置或者空转状态,不能实际发挥功能。

(四)乡村工青妇等群团组织参与社会治理的效果欠佳

乡村工青妇组织在广大乡村地区发挥作用有限,存在的问题主要表现在:一是发挥作用领域有限。以工会组织为例,工会组织发挥作用的领域主要存在于乡镇企业、集体经济相对发达的我国东部乡村地区,以传统农业为主的中西部乡村地区工会组织建设并不健全,甚至有的地区并未成立工会组织。同时,由于近年来我国城市化进程的加快,乡村社会普遍出现用人荒,大量劳动力离开乡村进入城市务工,这也成为制约乡村工会组织发展的重要因素之一。二是共青团发挥作用的领域较为局限(17)余缅萍、张颖、刘晓仪:《乡村振兴视角下农村青年社会组织培育探索——以社工站巾帼妇女志愿服务队培育为例》,《青年发展论坛》,2021年第4期。。在广大乡村地区,共青团员集中于中学,其主要任务是学习党的路线方针政策,一般并不直接参与乡村治理,尚未成为乡村治理的有效力量。三是妇女组织的治理作用有限(18)许亚萍、谢礼玲:《基层妇女组织助力乡村振兴的问题与对策研究——以玉溪市峨山县女能人协会为例》,《创造》,2020年第7期。。由于一些主客观方面的原因,一些乡镇党委政府长期以来对乡村妇女参与村务治理能力的培养不充分、经费保障不重视,制约了乡镇妇联、农村妇代会等妇女组织在乡村社会中发挥特殊的治理功能,在乡村治理实践中出现了一定程度的软弱涣散、怠于履职或履职不力的现象。

(五)乡村其他社会组织治理主体的不协调

乡村社会组织的发展依存于多项条件,这些条件包括:一是乡镇党委和政府的支持力度。乡镇党委和政府对乡村社会组织持积极支持态度,则乡村社会组织就能够得到健康发展,成为维系乡村社会稳定的重要力量。有些地方则不然,认为乡村社会组织分享了其权威,对乡村社会组织的存在采取冷漠态度,甚至设置障碍,阻挠其发挥效用。乡村社会组织由于其属于自治性程度较高的社会组织,不同于村委会,实践中有部分乡镇党委与政府对其态度不稳定。二是乡村社会组织的法律地位并不明确,甚至有时得不到乡镇党委和政府的信任,因而难以长期有效地发挥社会治理功能。由于缺乏制度性支撑,即便广大乡村群众自发成立的自治组织具备社会正当性,但由于其难以顺畅取得来自国家层面的认可,其发展的制度资源相对匮乏。三是乡村其他社会组织往往缺乏法治化、制度化的经费保障,这在经济条件相对匮乏的中西部地区乡村尤为明显。乡村其他各类社会组织不能得到充分发展,在乡村社会治理中往往出现先天不足或者无序化现象,难以承担起应有的乡村社会治理角色。

(六)乡村治理的法治理论依然固守传统思维

自“依法治国”方略写进《宪法》以来,我国的法治建设与发展理论研究取得了长足进展(19)1999年3月15日,第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,修正案中一个非常重大的改变,就是把“依法治国”正式写入宪法,其第13条修正案规定宪法第5条增加一款,作为第一款,规定:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。。特别是习近平总书记在十八届四中全会上提出“依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安”的重要论断以来(20)中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习近平总书记作了关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明。,我国的法治建设与法治理论研究取得了重大发展。正如前述,乡村社会治理作为国家治理体系与治理能力现代化的基础环节也受到了学术与实务的普遍关注,乡村治理中的人治观念与行为得到了很大改观,乡村社会治理在以《村民委员会组织法》为基础的制度框架下取得了重要成就。然而,涉及乡村社会治理的具体法治理论研究储备的相对不足以及粗放型的现状,成为制约乡村社会治理法治化深入发展的障碍。其中,特别是法治理论中有关法律关系理论的认识在总体上仍然处于相对单一性的认识层面(21)如有学者认为“法律关系是以权利和义务为内容的社会关系”“法律关系,一般说来,从一个人看是他的‘权利’,从另外一个人看就是一种‘义务’”,张文显:《法理学》(第五版),高等教育出版社,2018年版,第153页;马克思主义理论研究和建设工程重点教材《法理学》这样介绍“法律关系”的内容:“法律关系是权利和义务的一种连接,权利和义务是法律关系的内容”“没有无权利的义务,也没有无义务的权利”,《法理学》编写组:《法理学》,人民出版社、高等教育出版社,2018年版,第117页;国内教科书主流观点,诸如徐显明:《法理学》,中国政法大学出版社,2009年版;孙国华、朱景文:《法理学》,中国人民大学出版社,2021年版;沈宗灵:《法理学》,北京大学出版社,2014年版,等等。另参见谢晖、陈金钊:《法理学》,高等教育出版社,2005年版,第251页;高其才:《法理学》,清华大学出版社,2015年版,第122页;陈锐:《法律关系内容的重构:从线性结构到立体模型》,《法制与社会发展》,2020年第2期。。在涉及法律关系理论问题上,传统思维的痼疾在于:一是对法律关系主体理论的认识相对单一,由此导致在主体法治理论研究方面显得不足,特别是在宪法与行政法等公法领域,体现出主体法治、组织法治研究上的欠发达状况(22)目前涉及法律关系主体论方面的高质量论著几近空白,组织法治研究的著作也不多,主要有江国华:《法治要论-组织法治》,武汉大学出版社,2020年版;薛刚凌:《行政体制改革研究》,北京大学出版社,2006年版;邓勇:《城市区域协作组织法治保障研究》,首都经济贸易大学出版社有限责任公司,2016年版;钱宁峰:《行政组织法立法论研究》,东南大学出版社,2015年版;盐野宏、杨建顺:《行政组织法》,北京大学出版社,2008年版。涉及社会组织法治或者社会治理主体法治方面的理论著作尚付阙如。。二是对法律关系内容理论认识有待深化,学界一般意义上比较注重实体性法律关系的研究,而相对忽视程序性法律关系的研究,实务上比较注重实体性权利义务的规定,而相对忽略程序性权利义务的制度性创制。三是对法律关系客体理论认识有待完善。而这三者中,尤其是前两者对于现代社会治理,特别是公法治理实践的指导性理论供给尤显不足。在乡村社会治理的主体性法治理论上,依然主要停留在线性法律关系主体结构层面,立体性、交叉型法律关系主体结构理论尚未成型,在涉及乡村社会治理的法律关系内容上尚缺乏具体深入的研究。

二、我国乡村治理主体法治体制机制运作困境的成因

乡村社会治理主体法治体制机制运作困境的形成是有多方面原因的,既有制度体制与机制性原因,也有主体性认识不足以及乡村社会治理法治理论储备与供给不足等多层面的因素。充分分析这些因素,对于实现乡村社会治理主体法治体制机制健全与优化是大有裨益的。

(一)宏观法治制度体制机制创制尚不完善

首先,党内法规与国家法律之间需要进一步有效衔接。党内法规、党内规范性文件所规范与约束的对象主要是党的各类组织和党员干部,在一般情况下对普通社会组织与群众不产生直接约束力。如何将党对各类社会组织的领导植入与社会组织相关的法律规范体系,进而在社会治理层面有效推进党在各类社会组织中的领导工作,改善领导机制,是制度构建与健全优化所面临的重要课题。如何促进党内法治体系与国家法治体系的制度衔接、机制衔接,仍然需要进一步深入研究。

其次,相关立法存在模糊空间,为实际操作留下空白。如对于一般社会组织的领导,经常出现的问题是没有处理好对社会组织的具体领导方式、领导机制、领导制度等问题,将领导简单地等同于命令与服从、支配与管制。在基层社会治理方面,有关党对社会组织特别是乡村社会组织在领导方式、方法、事项范围、领导机制等问题上的立法仍显阙如,难以有效解决制度运作中的实际问题。

再次,具体规则离实现立法目的仍有一定距离。在具体的制度设计中,诸多规则之间相互龃龉,规则与目的之间存在一定张力,需要通过不断完善细化发展。例如,村委会是自治性组织,村委会与乡镇政府之间的关系在立法上是一种协助关系,村委会有协助乡镇政府的法定义务,而乡镇政府对村委会来说有指导、支持与帮助等法律关系,这是对二者法律关系内容的基本法律定位。然而,村委会对于乡镇政府的具体协助义务内容清单是什么以及主要包括哪些事项在法律上并未明示,同理,乡镇政府对于村委会的指导、支持、帮助的具体义务清单内容是什么以及它们之间的界限和范围在哪里,在立法上尚未具体落实。诸如此类,在实践中他们相互关系的实际运作成为法律上的空白。

(二)不同治理主体间占有的法治治理资源不均衡

学界不乏对乡村资源的研究,如有学者认为乡村社会是一个资源载体,拥有丰富的治理资源。既有自然资源,也有社会资源;既有显性资源,也有隐形资源;既有硬资源,也有软资源(23)慕良泽、任路:《惠农政策的嵌入与乡村治理资源重组——基于对新型农村养老保险政策的调查分析》,《理论与改革》,2010年第6期。。有的从治理的视角对资源进行类型划分,如将资源划分为三类:一类是国家赋予治理主体的刚性的、显性的政治资源,如法律法规性资源、组织资源、政策性资源;一类是乡村社会内部产生的柔性的、隐性的治理资源,如文化资源和社会资源;一类是围绕村庄集体经济衍生的各种经济资源(24)任艳妮:《多元化乡村治理主体的治理资源优化配置研究》,《西北农林科技大学学报》,2012年第2期。。从目前各治理主体在制度与实践层面来看,各类主体之间占有的治理资源呈现出不均衡的状态。这主要表现在:一是体制性主体占有治理资源相对丰富。体制性主体如乡镇党委、乡镇政府、村党支部、村委会,它们无论是在国家法律上还是党内法规上,都具有明确的地位与组织权能,并由于具有制度化保障的政治资源、经济资源和组织资源等资源优势,因而在社会治理中处于优势地位。二是非体制性主体由于在相关立法中法律地位不明确,或者相关立法不完善,更难以配置相应的制度化资源,只能依靠自身拥有的乡村民众的认可以及有限的社会资源、文化资源,参与乡村的社会治理。因此,在实践中往往处于相对尴尬的地位。

(三)各类法治治理主体间法律地位不平等

此类现象主要表现在:一是党的基层组织在乡村治理中处于领导核心地位,如乡镇党委、村党支部的法律地位问题,这在党内法规、条例中均有明确规定;二是乡镇政府在乡村社会治理中的主导法律地位,其作为最基层政权,享有较广泛的社会管理权,相对于其他社会主体享有较为优越的法律地位;三是乡村工青妇等党所领导下的基层群团组织,这些组织享有体制性法律主体地位;四是包括村委会、村民会议、村民代表会议在内的乡村其他各类自治性组织的法律地位的不平等,村委会、村民会议、村民代表会议是具有法律地位的乡村自治性组织,而其他社会组织参与乡村社会治理一般情况下并无直接的法律赋予其权能,法律地位相对尴尬,其社会治理权能能否有效发挥,通常取决于基层政权、乡镇党委及村党支部的认可与支持程度。

(四)不同治理主体间及内部法治体制机制仍不够科学

第一,治理主体相互之间的体制机制不科学。在乡村社会治理体系中,乡镇党委、村党支部、乡镇政府、村民委员会、村民会议、村民代表大会、乡村工青妇组织以及乡村其他社会治理主体之间的关系纵横交错,实践中相互之间经常会出现衔接不够的问题,治理效果不令人满意。原因在于各类主体之间在具体体制与治理机制的关系上尚未完全厘清,在事关体制性法律制度设计上缺乏具体操作性规定和明确细化的法律清单。现有的相关法律制度规则由于存在粗糙、模糊之处,导致实践操作中各类乡村社会治理主体相互之间关系运行不尽和谐。

第二,治理主体内部法治体制机制不科学。由于乡村基层群众自治组织内部体制机制配置的不科学,并不能保证依法实现真正的自治。例如,依据《村委会组织法》第32条,村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构。但是,对于村务监督委员会或其他村务监督组织的法律地位并未明确规定,村务监督组织与村委会的法律关系如何?其监督的具体法律内容有哪些?其监督的机制如何运作,其监督的效果如何体现?这些问题在体制和机制上都不健全,致使在实践中难以真正实现对村委会村级事务的有力监督。又如,在各类其他乡村社会组织诸如新乡贤组织、各种红白理事会、乡村民间文化组织中,其内部体制机制构造尚存在不尽完善之处,离法治化、制度化要求仍有很大距离。

(五)各类治理主体人员的法治素养与法治能力相对不足

当前,乡村社会治理中的各类主体与人员的法治素养、法治能力仍然存在较大的提升空间,这也是造成当前乡村治理体制机制运作困境的主体性因素。主要表现在:首先,作为乡镇党委及其延伸的村党支部,仍然习惯于通过传统的命令与服从思维对待乡村治理事务,在一定程度上将领导权能等同于直接对具体事务进行决定(25)黄全:《论行政禁令的性质、规范与实现——以民航〈禁火令〉为例》,《法律科学》,2019年第4期。。习近平总书记指出:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”(26)杨永加:《习近平强调的思维方法》,《学习时报》,2014年9月1日。作为基层社会治理主体的领导者们的思维,需要从传统意义上的管制型思维向法治型思维有效转换。其次,乡镇政府依法行政的能力仍然有待提升。在乡村社会治理中,乡镇政府的各类治理规划、行政决策、行政决定等具体管理事项应当按照法律程序进行,并接受法律的规制与约束。在乡村社会治理中,乡镇政府的权力边界与基层群众自治组织在自治事务范围之内的界限需要进一步厘清。再次,包括村委会在内的各类组织与人员的法治观念有待加强、法治能力需要提升。在当前的乡村社会治理格局中,各方主体在运用法治手段、法治思维处理乡村各项事务的水平与能力仍显不足。村支部书记、村委会主任等村干部总体上的法治素养和法治能力仍然有待提升。

(六)乡村社会治理的精细化法治理论——法律关系理论供给不足

乡村社会治理迫切需要新的理论思维予以指导,特别是有关乡村社会治理的法治化理论,亟待实现法律关系基础理论在特定领域的突破。在多元主体参与下的乡村社会治理格局中,急需运用新的法律关系主体结构理论以及法律关系内容体系理论来指导乡村社会治理实践,进而在制度上实现法治主体的多元协同性体制健全与机制优化。然而,目前关于乡村社会治理主体的法治理论乏善可陈,其理论供给与指导力作用发挥仍然受限。其原因是多方面的:一是原有法治理论的桎梏难以在短时间内消解。当前,传统法律关系理论在我国的法学教科书以及学界依然处于主流地位,法律关系理论的完善与发展,特别是法律关系主体构造论、法治组织协同论、立体法律关系等新的理论研究仍然处于初创阶段(27)卫文:《法律关系主体的构成及其法律地位》,《求实》,2005年第2期。另参见陈锐:《法律关系内容的重构:从线性结构到立体模型》,《法制与社会发展》,2020年第2期。。二是有关法律关系理论研究力量的不足。在法律关系类别研究上,研究者更多地关注一般法律关系与具体法律关系、绝对法律关系与相对法律关系、调整型法律关系与保护性法律关系、平权型法律关系与隶属型法律关系、第一性法律关系与第二性法律关系等研究,而对于纵向法律关系与横向法律关系、单向法律关系与多向法律关系、公法法律关系与私法法律关系、线性法律关系与立体法律关系、外部法律关系与内部法律关系等方面的研究显得不足,致使在需要这些理论指导具体的法治主体性治理实践时就显得捉襟见肘。三是新时期乡村社会法律治理实践尚不充分。乡村治理体系与治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的基础组成部分,新时期乡村法律治理实践深化与拓展是乡村社会治理法治理论丰富的源泉。建设社会主义新农村、实施乡村振兴战略、推进乡村法治、构建乡村治理新体系等实践正处于摸索与整合阶段,这些都需要时间磨炼。

三、我国乡村治理主体法治体制机制健全与优化的现实路径

乡村社会治理法治体制机制的健全与优化,一方面需要创新理论思维,通过与时俱进的法治理论——立体法律关系理论进行指导,另一方面需要通过在法治化、制度化体制与机制创新上实现突破。

(一)乡村治理主体法治体制机制健全与优化的新思维

传统法律关系理论认为,法律关系的内容是权利与义务(28)张中秋:《论传统中国的法律关系》,《政法论坛》,2018年第2期。。此说法将很多本属于法律调整的社会关系排除出了法律领域,既无法准确反映私法的现实情况,又使法律关系理论难以拓展到公法领域,还使传统法律关系理论显得过于单薄。美国法学家霍菲尔德在权利义务关系之外,增加了特权与无权利、权力与责任、豁免与无权力三对关系,使法律关系的内容变得丰满起来(29)陈锐:《法律关系内容的重构:从线性结构到立体模型》,《法制与社会发展》,2020年第2期。。霍菲尔德认为:“下面这种公开或默认的臆断往往是清晰理解、透彻表述以及正确解决法律问题的最大障碍之一:一切法律关系都可约简为‘权利’与‘义务’,此类范畴甚至足以胜任分析诸如信托、先买权、第三方担保‘未来利益’及公司利益之类最为复杂的利益。”(30)[美]霍菲尔德:《基本法律概念》,张书友译,中国法制出版社,2009年版,第26页。进而主张法律关系结构非传统的单一结构,而是一种复杂结构。立体法律关系是对传统法律关系理论的新突破,它是一种将法律关系现实还原的客观逻辑法律关系,而不是像传统理论那样,将现实中的法律关系简单理解为一种法律关系结构。立体法律关系是建立在对现实社会关系中可能出现的法律关系类型状态,诸如权利与义务、权力与责任(职权与职责)、特权与无权利、豁免与无权利以及各种请求权、作为或不作为、资格或法律地位的全面客观的法律评估。这是对以往人们所理解的线性法律关系结构、单一法律关系结构、平面法律关系结构的反思与超越,实现了在法律关系领域包括公私法领域法律关系体系与结构关系及其内容的丰富与发展。

立体法律关系理论为我们在公法领域分析党的领导法律关系、各类公共行政法律关系、社会组织体法律关系提供了全新的分析视角。这种新思维主要体现在:我们不仅在一般私法领域分析各类平权型法律关系主体之间的复杂关系,包括主体法律资格与地位、主体结构法律关系以及相互之间存在的以行为为桥梁而形成的以权利与义务为核心内容的关系体系,而且可以在公法领域对公权力主体内部法治结构关系以及相互之间法律关系进行成功的立体化、网络化分析。乡村治理领域属于典型的以公法为主的混合型治理领域,这就需要我们借助立体法律关系理论对乡村治理过程中的法律治理主体、法律治理结构、法律治理的权利义务关系内容体系及其程序机制等方面进行全面分析,以期形成相对客观理性的认识。乡村治理中最为稳定与可靠的治理手段就是法治,通过法治化、制度化手段完善乡村社会治理结构、丰富治理内容、完善治理清单、规范治理程序、提高治理质量,是乡村治理的主线,通过法治实现乡村治理的各方面保障是法治乡村的应有之义。正因如此,完善与发展依靠法治来保障的“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的体制与机制是乡村社会治理的核心与关键。在此层面,细化并丰富完善乡镇党委领导的法律关系主体体制、结构、机制,乡镇政府的行政治理法律关系体制、结构、机制,各类社会组织主体的法律主体治理体制与结构、机制,乡村民众参与下的法治主体结构与机制以及与此相关的丰富的治理内容体系是乡村社会治理的重要挑战。而这其中,乡村各类法律治理主体体制机制的不断健全与优化,实现内外合理结构性体制机制的持续完善发展很显然是其核心与关键。

(二)不断推进多元乡村治理主体法治体制健全与优化

乡村治理主体法治体制的科学配置是实现乡村有效治理的基本前提。这就需要做到以下几方面:首先,健全党对乡村治理主体领导的法治体制。党对乡村领导体制的法治健全是推动乡村社会治理有效健康发展的基础工程,在所有乡村政治与社会组织中,作为执政党的中国共产党基层组织是否有力量,能否整合各方面的力量投入乡村社会治理,关乎乡村社会治理的全局。这就要求不仅要在党内法规中明确党的基层组织乡镇党委及村支部在乡村社会治理中的核心领导地位,而且需要进一步细化包括在《村委会组织法》及乡村各类社会组织章程中,基层党组织的领导范围、领导事项、领导机制、领导方式及支持与保障乡村社会各类治理主体实现民主治理等法律事项,从而确保基层党组织乡镇党委及村党支部对乡村一切社会组织的领导的法律地位得到充分落实,做到于法有据,实现操作性更强的制度化运作(31)《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。。这是新时代习近平总书记提出的治国新要求,即“必须适应国家现代化总进程,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,提高国家机构履职能力,提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”(32)习近平:《习近平谈治国理政》(第1卷),外文出版社,2018年版,第104-107页。。其次,厘清乡镇政府作为最基层国家行政组织法律主体与乡村自治组织的法律关系。乡镇一级政府的主要职能是提供公共服务,其与乡村基层群众自治组织之间的关系除了公共服务法律关系之外,乡村基层群众自治组织是独立的法律主体,因而,在法律制度健全与优化上就必须实现自治主体的人、财、物的相对独立性,这才能为包括村委会在内的各类乡村社会治理主体创造相对自主的治理空间。再次,理顺各类乡村治理主体相互之间的法律关系。在基层乡镇党委、村党支部的领导之下,各类治理主体相互之间形成一种平等、包容、相互配合、支持、监督的法律关系。易言之,包括村委会、新乡贤组织以及其他各类乡村社会组织相互之间在乡镇党委及村党支部的领导下形成一种平等基础上的法律主体关系。

(三)不断健全并优化多元乡村治理法治主体间的机制协同

首先,改进和完善基层党组织对乡村治理主体的领导机制。乡镇党委对乡镇政府的领导主要侧重于组织领导、思想领导、政治领导,这是党内长期形成的惯例法领导方式,这种领导是直接的法律约束机制。即一方面应将乡镇党委、村党支部对本地区的工作和基层社会治理的“领导”“支持”“保证”“指导”“规范”等予以机制上、程序上的细化,以及实体权利义务内容上的清单化而不是笼而统之。再者,乡镇党委、村党支部对乡村自治性组织的领导机制与方式应去除对其组织内部事务的干预,将对乡村自治性治理主体的领导真正做到在确保坚持正确的政治立场的前提下,充分激发村民通过基层群众自治组织和其他社会组织参与乡村社会治理的积极性(33)于淼、于学江:《解决村委会侵害村民合法权益的对策》,《农业科技与信息》,2019年第24期。。总之,乡镇党委、村党支部对乡村自治性治理主体的领导机制有必要实现法治创新,从而满足基层治理体系与治理能力现代化的现实需求(34)俞可平:《沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化》,《求是》,2014年第4期。。

其次,改进与完善乡镇政府与乡村自治性治理主体的关系机制。乡镇政府与包括村委会在内的乡村自治主体之间的关系应是一种法律上的协作关系,彼此之间具有独立的法律人格,相互处于法律上的平等地位,除了业务上的指导之外,乡镇政府没有对乡村自治性主体内部具体事务进行干预的权力。例如,乡镇政府与村委会的关系应在法治上创新机制:1.进一步明确乡镇政府对村委会的指导、支持、帮助的法律关系内容清单。乡镇政府与村委会之间的这种指导、支持、帮助法律关系的内容需要进一步明确,通过具体的列举性法律技术处理,以实现它们之间指导法律关系内容、支持法律关系内容以及帮助法律关系内容的具体化与可操作性。2.进一步明确乡镇政府与村委会在乡村治理事项上的关系是一种相互平等的法律关系,在业务上是相互支持、平等协作的关系,优化相互联系的平台合作机制。3.完善监督法律机制。《村委会组织法》第31条、第36条赋予了乡镇政府对村委会自治组织的行政命令权,这样的规定稍显笼统。乡镇政府与村委会对于乡村治理事项应该是相互配合、支持的关系,一般情况下应尽量减少乡镇政府对村委会行政命令的事项与范围,从而确保《村委会组织法》的立法目的得到充分实现(35)《中华人民共和国村民委员会组织法》第1条:为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设,根据宪法,制定本法。。可以通过立法进一步明确乡镇政府在哪些情况下可以对村委会实施行政命令(36)《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条第2款:村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。。4.进一步促进乡村各类自治性治理主体之间协调配合的法律机制的形成。乡村内部各种内生性力量是实现乡村治理的有效资源,各种内生性乡村社会治理主体是符合乡土人情、根植于乡间的本土化资源,对于乡村社会治理产生了积极作用,对于乡村社会的稳定和谐至关重要。包括村委会、各种民间组织如新乡贤组织、乡间和事佬组织、各种红白理事会组织等是乡村开展自身治理的积极因素。为了实现乡村治理的协同效果,应在不同的治理主体之间实现相互补充、信息共享的新治理机制并使之规范化、法治化。各种不同乡村治理主体之间的协同治理需要在法治化的框架和机制上运行,从而避免乡村治理过程中的各种乱象,减少不同治理主体之间的不必要的资源内耗,将有限的乡村治理资源集中用在营造美好乡村的事业上。

(四)通过法治方式推进乡村多元治理主体间治理资源的合理配置与均衡化

推进乡村各类治理主体治理资源的合理配置需要在制度上着力,针对不同类型的现实状况分类提供制度性支撑。如,对于相对不发达的中西部乡村地区,由于其集体经济薄弱,甚至有些地方没有集体性收入,乡村治理资源极为匮乏,有效、持续的乡村治理无从谈起。这就需要国家通过具体的法律制度对乡村包括村委会在内的自治性治理主体进行必要的扶持,特别是对其开展乡村治理事务提供必要的制度化经费支持。通过制度设计与法治保障,使得一些乡村治理主体除了通过自身的威望、运用一定的文化资源、社会资源以及在群众中的威望参与乡村治理、提供公共服务,而且能够使得这种治理状态得以持续发挥作用。包括村委会在内的各类乡村自治性治理主体的经费纳入县级以上地方经费保障机制中,由其根据工作需要与业绩表现提出相应的预算,经过县级人大常委会审查批准,交由县级政府执行经费划拨,不再受制于乡镇政府,放开放活乡村各类自治主体的筹资渠道,为营造充满活力的乡村治理创造制度性物质保障条件,这是乡村社会治理有序开展、持续健康运行的基本法治条件。

(五)持续推进乡村治理法治主体内部体制机制的健全与优化

乡村各类治理主体在新时期推进有效治理(37)邓大才:《“四位一体”构建有效的基层治理体系》,《国家治理》,2021年第37期。,一方面,需要外部条件的民主法治氛围,减少外部的不当干涉,实现各类乡村自治性治理主体的独立自主运作;另一方面,更需要有内部科学合理的制度安排与运作机制的协调一致。因而,不断完善与改进乡村治理主体内部的体制、机制就成为极为重要的法治选项。一般而言,乡村治理主体内部体制、机制的安排应着眼于减少治理失灵与治理低效。以村委会这样的群众性自治组织为例,其体制与机制之所以在实践中出现扭曲,权力异化,甚至时而侵害村民利益的现象,归结到最直接的一点,就是其缺乏一个内部科学协调的法治运作体制机制。这主要表现在村民会议、村民代表会议经常性大权旁落,而村委会作为日常性治理组织权力过于专横,加之在制度设计中村委监督机构不力,因而,就容易出现村委会独断专行,村委会的独断专行表现为村主任的权力随意性,乡村中各种侵犯村民利益的问题无不由此导致。正因如此,构建一个强有力的科学治理体制、机制就成为必要。 对公共权力的制约和监督,是任何法治形态的基本要义。只有约束好公权力,国民的权利和自由才有可能充分实现。通过法治科学配置权力,将权力关进制度的笼子,为权力的行使设定正当目的及合理基准,使违法或不当行使权力的行为得以及时有效纠正,使受公权力侵害的私益得到及时赔偿或补偿(38)江必新:《习近平法治思想的逻辑体系与理论特征》,《求索》,2021年第2期。。实现合理的权力分工与制衡应该是包括村委会在内的各类组织实现有效治理的内在要求。村委会等群众性自治组织应进一步完善其议事决策权力、执行权力与监督权力的内部构造,构建一种议事决策-执行-监督三权分工、相互制约的法律治理机制。如《村委会组织法》中应明确村监督委员会与村委会居于平等地位,形成强有力的监督制约力量,监督委员会主任及委员的选举、任职与村委会主任及其成员的任职遵循同样的法定选举程序,他们共同向村民会议负责。与此同时,进一步强化村民会议作为决策机构的地位与机制,构建村民议事会这样的常设机构作为议事机构。当然,各类乡村自治性治理主体内部体制机制不必千篇一律,应以行动有力、服务效率与效果为根据,作出法治化的内部构建与优化。

(六)持续提高乡村治理中各类治理主体的法治治理能力与水平

乡村治理体制、机制的优化一方面要在机构设置、资源配置、制度供给与完善、机制协调上下工夫,但是,最终要落实到软件上,那就是人员素质的优化上,特别是乡村各类治理主体的治理水平与治理能力的提高(39)张嘉凌、董江爱:《国家资源输入提升乡村治理能力的运作逻辑分析——以山西兴县农村发展合作总社为例》,《中国行政管理》,2021年第9期。。这主要应通过以下途径实现:一是不断提高乡镇党委、村党支部等党的基层组织和群团组织的依法领导、依法行政、依法治理的能力,通过制度化的培训机制保障这些治理主体治理水平与能力的持续提升。二是推进乡村法治工程制度建设。在乡村社会组织与村民中间形成良好的民主氛围,在社会主义核心价值观的指引下,通过综合运用国家法律、道德习惯、乡规民约等各项制度资源与非制度资源实现治理整合,形成各方协同、步调一致的治理格局。简言之,在乡村治理体制、机制构建与优化过程中,人的因素始终是决定性因素,这一点不容忽视。三是通过具体治理案例、典型制度,持续提升乡村治理主体与村民的法律治理水平。法治思维与法治手段是法治国家、法治政府、法治社会的基本方法与路径,乡村治理应通过典型的法治治理案件指导性制度的推广,实现乡村治理主体法治治理能力与水平的提升。

四、结语

中共中央、国务院《关于加强和改进乡村治理的指导意见》和《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(40)中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》,《人民日报》,2021年2月22日。指出,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制,以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,构建共建共治共享的社会治理格局,走中国特色社会主义乡村善治之路(41)中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,《新华日报》,2019年6月23日。。乡村治理与振兴发展的目标是善治(42)俞可平:《走向善治》,《理论学习》,2017年第4期。,即实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。为此,必须健全与优化乡村治理的常态化体制机制,其核心是健全与优化“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元共治的法治体制与机制。在法治理论上运用立体化、网络化法律关系主体构造论、法律关系实体内容权利义务清单论、法律关系程序内容机制协同论新思维,为乡村治理主体体制机制完善发展提供分析工具。通过法制化手段,科学合理地厘清乡镇党委、村党支部、乡镇政府及包括村委会在内的各类乡村社会组织与乡村群众等多元共治主体之间的法律关系体制机制,并健全优化、细化各自主体内部与相互之间的法律规则与制度、实体性法律关系内容、程序性法律关系内容,确保多元主体内部与相互之间的治理协同。