检察机关支持农村集体经济起诉制度探究

刘晓峰,朴宗根

(西北政法大学 研究生院,西安 710063)

我国检察机关的发展始终与国家治理同频共振,其中的支持起诉制度自1982起就成为基本原则,后在历次民诉法修订中都得以保留,通过支持起诉制度帮助特殊群体维权。在我国进入全面建设社会主义现代化国家,迈向第二个百年奋斗目标的新发展阶段,检察机关支持农村集体经济起诉,是补强弱势农民诉讼能力,推进法治乡村建设的强大动力。但在实践中检察机关支持农村集体经济起诉还面临诸多问题:如对检察机关在支持农村集体经济领域起诉的潜在价值认识不足从而导致重视不够;因法律定性不清,检察机关在诉讼中出现诉权和监督权混淆而导致越界或支持不足;支持起诉方式规定层级低、范围窄而导致支持质效不彰;职权主义的启动模式致使检察机关存在选择性支持;与相关法律衔接不畅,造成法律适用障碍。目前学界在该方面的专题研究尚属空白,本文拟在认识检察机关在支持农村集体经济领域起诉的价值基础上,对检察机关支持起诉制度的定性及限度,支持起诉的方式、启动以及支持起诉制度与相关法律的衔接提出建议,以期对完善民事诉讼法相关规定提供参考。

一、检察机关支持农民在农村集体经济领域起诉的动因

随着检察机关内设机构改革将民事检察作为“四大检察”之一,支持起诉制度便成为民事检察业务的迅速增长点,其中支持起诉案件以帮助农民工讨薪居多。无论是最高检公布的指导性案例、第六检察厅制定的《民事检察部门支持起诉工作指引》(以下简称《工作指引》),还是诸如重庆、陕西等检察机关在支持起诉实践中,均未将农村集体经济纠纷明确列为案件来源,表明检察机关对支持起诉制度在维护农村集体经济组织及其成员合法权益中的重要价值认识不足。

(一)强烈的现实需求

农村集体资产属于农村集体经济组织及其成员所有,是农民长期辛勤劳动积累的宝贵财富[1],但农民却无法承担起防止其被侵权的重任。从村干部角度看,农村基层组织“村‘两委’”“村民小组”干部等本是农村集体经济的天然保护者,但实践中侵害行为却频发不止。原因有三:首先,相对于外部公司等企业组织而言,村干部本身力量薄弱,不具备抗衡能力;其次,村干部有可能监守自盗,成为农村集体经济的侵害者;最后,村干部可能勾结第三方侵害农村集体经济,或者因不作为而导致农村集体经济受侵害。从村民角度看,相较于外出村民,在村村民更关心农村集体经济,但目前留守农村的村民普遍文化程度低、年纪偏大、经济条件差、社会资源有限,心有余而力不足;外出打工村民因生产方式和环境的改变,生活已不再依赖于农业劳动,对农村集体经济不再关心。而在某些重点领域,如耕地保护,需要发展改革、能源、交通运输、水利、工业和信息化、林草、自然资源等部门协作联动推进,涉及行政、法律、技术、经济等措施手段,但各部门合作不够,防治合力未能形成,侵害耕地行为屡禁不止,因此农村集体经济保护问题亟需关注。

(二)现有制度的不足

我国民法典总则编规定了民事主体平等原则,第128条对弱势群体的特别保护作了规定,保护弱势群体特别规定的优先适用效力在民事基本法层面得到明确。

2022年10月修订的妇女权益保障法,规定了在农村集体经济中妇女权益受到侵害的,检察机关可以提起公益诉讼。这是检察机关在民事诉讼中介入农村集体经济领域纠纷的明确法律依据,尚属首次。然而,农村集体经济权益保障涉及法律法规多,条文规定分散。如在农村集体经济组织成员身份认定问题上,除了在民法典和妇女权益保障法之外,仍需要在土地承包法及各地制定的实施办法中寻找依据;房屋拆迁,要在行政诉讼法中寻找依据;集体经济收益分配需要结合最高人民法院的司法解释理解;农村土地承包经营纠纷可能涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁法。总体而言,现行法律体系涉及农村集体经济权益保障的内容庞杂,实践中识别纠纷难、维权路径选择难、法律适用难,农民仅依靠自身力量很难实现维权,亟需外部力量介入支持维权。

(三)巨大的发展空间

现行支持起诉制度于1982年确立,民事诉讼法在1991、2007、2012、2021年4次修订中,均未对此作任何改动。新修订的妇女权益保障法增加了检察机关提起公益诉讼制度。检察机关积极探索,最高检联合全国妇联发布妇女权益保障检察公益诉讼典型案例,其中第7件案例即为检察机关督促基层政府履职,维护了“外嫁女”土地承包经营权益。然而,在维护妇女权益和社会公共利益之外,仍有大量农村集体经济权益在受到侵害时需要得到保护。以农村土地承包经营纠纷为例,在推进承包地“三权”分置的背景下,根据2021年5月实施的《农村土地承包合同管理办法》规定,农村土地承包合同成为承包农户取得土地承包经营权的法律依据。当前土地承包经营合同在农村广泛存在、体量巨大[2],有的在签订之初就不规范,有的签订之后未及时变更,引发诸多纠纷。

(四)立法目的契合

2021年12月最高检发布的民事支持起诉指导性案例主要涉及财产损害赔偿、赡养、劳动报酬、劳动关系、家庭暴力五类权益纠纷。检察机关支持起诉的对象是相对弱势、困难的一方,特别是诉讼能力明显偏弱的群体,通过能动司法的“我管”实现社会治理的“都管”,激活“沉睡的法律条款”[3]。最高检2023年工作报告显示,2017-2022年,对权益受损但不敢或不懂起诉的老年人、残疾人、农民工和受家暴妇女等,检察机关支持提起民事诉讼案件数是前五年的11.5倍,达到了16.7万件。从检察实践来看,进城务工人员、老年人、未成年人、残疾人、遭受家庭暴力及被虐待遗弃的受害人等特殊群体是支持起诉制度的主要适用对象,这类群体不会、不敢或者不能通过法律维护权益。

城镇化客观促进了农民群体更趋弱势。首先,多数在村农民以老弱病残为主,农村成为弱势农民最后归宿。其次,留在农村的农民本来文化程度、经济能力、社会资源等均较差,他们往往处于弱势地位。最后,随着第二轮土地承包到期后继续延长30年政策的到来,合同期限再度拉长。因此,农村集体经济可能长期遭受侵害,取证更为复杂、诉讼更加艰难。通说认为,以1982年民事诉讼法制定为起始,我国民事诉讼吸收当事人主义因素,增强了对抗性,律师代理、法律援助为消除当事人地位的不平等、保障诉权提供了可能。从法律的实然角度看,当事人诉权行使的不平等、诉讼地位的不平等长期客观存在。检察机关支持起诉的核心价值在于消除弱势一方当事人不能、不敢、不会通过诉讼维权的因素,增强相对弱势当事人行使诉权的能力。

针对农民在自然意义、社会意义乃至实际维权中的弱势地位,检察机关作为国家公权力介入支持起诉。检察权是蕴含极强法律监督属性的国家权力[4],民事检察权外沿动态调整以适应国家治理任务的变革[5],民事检察支持起诉以实现平等保护农村集体经济组织及成员合法权益为目标。2022年12月发布的《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》将“维护农村集体经济组织及其成员合法权益”作为立法宗旨。检察机关民事支持起诉制度是实现农民维权重要的外部力量,与此宗旨高度契合。一方面,通过支持弱势农民当事人,实现平等行使诉权,追求实质正义,从程序上满足农民在司法案件中对公平正义的需求。另一方面,检察机关能动履职,对发现的社会治理漏洞及时发送检察建议,督促国家机关、企事业单位、社会团体等积极履职,通过类案监督堵塞社会治理漏洞,溯源化解矛盾纠纷,共促法治乡村建设。

二、检察机关支持起诉的定性及限度

民事检察权介入民事诉讼,检察权与诉权即存在交叉叠加,引起检察机关身份混淆、角色冲突,导致检察机关起诉出现支持越界或者支持不足问题。明确检察机关在支持起诉中的法律定性,有助于理顺支持起诉制度的基本原理和制度逻辑。

(一)支持起诉人:检察机关支持农民在农村集体经济领域起诉的定性

笔者通过“中国裁判文书网”,以“支持起诉”“检察”为关键词,整理出截止2022年12月31日前与检察机关支持农村集体经济起诉相关的432份各类民事文书,其中判决306份,裁定105份,执行通知书21份。从司法文书中检察机关的定位来看,大多数检察机关在诉讼过程中的角色为支持起诉机关,列在文书开头部分。但是也有检察机关既作为支持起诉机关,列在开头位置,又作为法律监督机关,在裁判文书说理部分出现“履行法律监督职责”表述(1)三台县芦溪镇五柏村民委员会与绵阳市七洲生态观光农业有限公司土地承包经营权出租合同纠纷一审民事判决书,案号(2018)川0722民初1373号。。有的法院将支持起诉人定性为诉讼参加人,将检察机关与诉讼参加人一并置于判决书开头。有的法院对支持起诉人的法律地位认识模糊,“无处安放”支持起诉人,因而采取忽略策略干脆不提及,或者绕开法律地位定性问题仅在正文中简单提及。从司法裁判文书的格式和内容观察,可窥见检察机关法律地位模糊不清的端倪(2)432份判决中,文书中有明确表述检察机关出庭参加诉讼的有23份,没有该表述的有409份。其中,有极少数文书存在“某某检察院向本院提交支持起诉书”之类表述,绝大多数文书仅列明检察院为“支持起诉人”或“支持起诉机关”的主体地位,应当认为上述两种情况皆为检察机关未出庭参加诉讼。此外,全部裁定均无法体现检察机关是否出庭,支付令则因其程序性质可确定检察机关未出庭。检察机关位置:出现 337份,未出现95份,在原告之前出现46份,原告被告中间出现155 份,原告被告之后出现30份,诉讼文书中提到 106份。。丁世忠等土地租赁合同纠纷判决书中,出现了委托诉讼代理人、支持起诉机关、支持起诉出庭人(3)刘文成、丁世忠等土地租赁合同纠纷民事一审民事判决书,案号(2021)豫0928民初3338号。。首先三者座次如何确定,成为难题;其次委托诉讼代理人已经出庭的情况下,且检察机关已经递交《支持起诉意见书》,继续出庭必要性值得怀疑。检察机关地位不明,导致的办案检察官身份混淆体现在理念中,“检察机关派员出庭还需对法院在审理活动中的违法行为依法进行监督。”[6]调研发现,多数检察院并不派员出庭,只向法院提交支持起诉意见书;有的检察机关本来准备出庭支持起诉,但是在提前了解到法院大概率不支持其意见时,选择了不出庭。个别法院不配合民事支持起诉工作,在收到支持起诉意见后不予回复,不通知检察机关开庭,不将检察机关支持起诉内容写入裁判文书,不向检察机关送达裁判文书。

民事检察权在民事支持起诉中是诉权还是监督权,还是二者兼而有之,目前并没有明确规定。追问这个问题,实质是要探究检察机关作为支持起诉人在农村集体经济诉讼活动中具有怎样的法律地位。当事人和诉讼代理人是民事诉讼法规定的两类诉讼参加人。当事人包括原被告以及第三人,诉讼代理人则分为法定代理人和委托代理人。检察机关作为支持起诉人参加诉讼,既不属于当事人,也不属于诉讼代理人,因此,不在诉讼参加人范畴,不能在现有民事诉讼法中找到依据。检察机关作为支持起诉人无法取得法定的地位而在实践中面临无法可依、职责权限不明的尴尬境地。有时在同一案件庭审中,检察机关以当事人身份行使诉讼权利,同时以法律监督者身份行使法律监督权,同一主体双重角色。

从民事诉讼法规定看,检察机关的民事法律监督权不能涵盖民事诉权,更不能衍生出民事诉权。根据我国民事诉讼法第14条规定,检察机关对民事法律监督权限为民事审判活动。观照民事诉讼法理,“法律监督的实质就是以权力制约权力,监督是一种权力——一种强大而独立的权力。”[7]因此,这种监督权为公权力,其地位高于被监督者,应居于超然位置而不能作为置身其中的诉讼主体。从这个意义考量,这种监督权职能在事后履行,是滞后的。在民事诉讼中开展的法律监督,应当遵循民事诉讼规则,以尊重审判权为前提,换言之,只有在审判权发挥作用偏离公平正义目标时,检察院才开展法律监督。具体而言,我国检察机关在民事诉讼中履行法律监督职权主要体现在对法院已经发生法律效力的民事判决、裁定所提出的抗诉,从而促使法院依法正确审理民事案件[8]。与此同时应当注意,这种法律监督权行使的方式不能是直接的,只能是间接的,即只能通过对审判权的监督来实现和完成对诉权的监督[9]。诉权具有绝对性,更具有主动性,是否行使诉权、如何行使诉权属于民事主体自主决定的事项,任何机关、组织和个人不得干涉,也不得包办代替。民事支持起诉制度不同于以往的普通民事诉讼,检察机关作为支持起诉主体,不能简单地等同于诉讼代理人或法律援助人员,更不能将其比作当事人。民事诉权行使的是私权利,从性质上来说,检察监督权与诉权不能兼容,检察机关不能在同一诉讼阶段兼具法律监督权与诉权。因此,民事诉讼中检察机关出庭支持起诉既不能行使法律监督权,更不能当然获得诉权。

从实践运行看,检察机关支持起诉时同时行使法律监督权会矫枉过正,破坏诉讼平衡,导致新的诉讼地位不平等。支持起诉原则来自于社会干预理论,目的是补强弱势民事主体一方的诉讼能力,实现行使诉权的实质平衡。而法律监督是对审判活动的监督。现阶段,检察机关支持起诉主要停留在诉讼启动之前,方式包括提供咨询、协助调查取证、制发支持起诉书;适度延伸到诉讼过程中,主要是派员出庭等。从实践运行样态来看,现有支持起诉方式可以较好地平衡双方当事人之间诉讼能力的反差。而派员出庭行使法律监督权牵涉到影响“审判权独立”的命题,违背了检察机关在民事诉讼“事后监督”的制度定位,且检察机关在法庭上的职责权限难以清晰界定,如其发表意见,有破坏法院中立审判的可能,导致当事人双方强弱易位,形成新的地位不平等,实践中这种破坏已经引起了当事人的不满和质疑(4)宋建光,广宗县东召乡北苏村村民委员会土地租赁合同纠纷二审民事判决书,(2020)冀05民终2107号。上诉人称:原审法院不能因为检察机关支持起诉,就将租赁合同生生裂开,只审理土地,不审理大棚。。

综上,笔者主张将支持起诉主体检察机关单独界定为与当事人、诉讼代理人平行的诉讼参加人,即支持起诉人,以支持和辅助当事人行使诉权。

(二)适当介入:检察机关参与民事支持起诉的限度

从检察权进入到民事诉讼,就理应遵从民事诉讼法的规律,接受民事诉讼法律关系调整。检察机关作为公权力介入私权纠纷,极容易造成新的诉讼地位失衡,为防止这种情况发生,应当规定检察机关介入的限度。一方面,检察机关应当参与庭审。原因是支持起诉主体是对被支持者心理、经济、证据收集等多方面的支持。在整个民事支持起诉过程中,被支持者真正与对方对峙的场合便是法庭。如果此时没有支持起诉主体为被支持者“撑腰”,被支持者可能在法庭上因心理恐惧等因素而不敢据理力争,那么支持起诉的效果也就大打折扣。支持起诉主体要化解被支持者对维权的恐惧和担忧,使其消除后顾之忧,大胆维护自身合法权益。另一方面,在民事诉讼法律关系调整下,检察权的配置应当有所限缩。检察机关支持起诉应有限参与庭审,不代替当事人行使诉权,不参与举证、质证等庭审活动。支持起诉主体重在保障被支持者维权而非想方设法保证其胜诉,同时也要区别与诉讼代理人的不同之处。故支持起诉主体仅出庭消除被支持者在与对方对峙时的恐惧心理,使其敢于据理力争。如果检察机关参与庭审质证和辩论,实质上相当于代替当事人行使诉权,违背了诉权的绝对性,因此对于质证和辩论等庭审行为应当明确禁止。

在完成确保当事人行使诉权使命后,检察机关的法律监督权可以在诉讼之后行使,其方式是监督生效裁判。如生效裁判或者审判程序存在有违法律之处,检察院可根据人民检察院民事诉讼监督规则第74条,向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。如果人民法院在执行活动中怠于履行职责,检察机关可以依据人民检察院民事诉讼监督规则第105条规定启动执行监督程序,向人民法院发出《说明案件执行情况通知书》,要求说明案件执行情况及理由,确保支持起诉取得效果。支持起诉人的法律定性要求检察机关将监督功能置于诉后,从而构建起“诉前支持+诉中参与+诉后监督”的三阶递进民事支持体系。

三、检察机关支持起诉的方式

我国民事诉讼法关于支持起诉规定的原则性与现实需求的强烈性,促使检察机关为回应当事人诉求、实现支持起诉目标,而积极探索支持起诉的方式。

(一)法院、检察院、司法行政机关等部门联合出台意见

农民依附于土地,现实中大量土地纠纷因承包租赁而产生,“农村土地承包合同”并不是诸多合同中一个简单的合同类型,而是农业宪法在法律上的表现[10]。如安徽涉汪礼龙土地租赁合同纠纷案中,裁判文书154份,涉及原告112名,其中判决112份,裁定撤诉22份,判决结果均支持原告诉讼请求。案件均未上诉,该案诉讼标的在2 000元以下的占84%,产生诉讼费用4 350余元,均由被告承担。案件虽胜诉,但是“判决产生的义务不是自动执行的,法院不主动提供强制执行措施。”[11]如果确保执行到位,还需要检察机关跟进监督执行。案件虽然采用简易程序审理,但是消耗大量司法资源,极大增加了弱势群体原告的诉累。

总体上看,检察机关在农村集体经济诉讼中支持起诉的规范生成路径主要有三个:一是全国人大制定的法律,二是最高人民检察院单独或联合出台的司法文件,三是典型指导性案例(5)2021年12月23日,最高人民检察院召开主题为“能动履行民事支持起诉职能,依法保障特殊群体合法权益”的新闻发布会,发布最高人民检察院第三十一批指导性案例,通报检察机关加强民事支持起诉工作情况。。指导性案例虽与判例法系国家中的先例不同,但是典型指导性案例蕴含的指导辐射、校正宣示等功能,具有渐进式提升检察机关的支持起诉权的功效,是检察实践经验做法提炼上升入法的重要载体,有助于短平快实现支持起诉赋权。

最高人民检察院2021年发布支持起诉指导性案例采用了5种支持起诉方式(6)五种支持起诉方式包括:提供法律咨询,协助收集证据,提出支持起诉意见书,协调提供法律援助,出庭宣读支持起诉意见书。,但并未披露选定上述方式的依据,检察机关支持起诉的方式有哪些、支持到何种程度、支持起诉意见书的法律效力如何等,均无规定。2022年《民事检察部门支持起诉工作指引》(以下简称《工作指引》)对支持起诉范围、方式、程序等进行了规定,但是这是最高检第六检察厅制定的,只能作为民事检察部门条线的工作思路和工作步骤,范围窄、效力低(见表1)。

表1 民事诉讼支持起诉立法及相关文件

通过表1可知,支持起诉制度在民事诉讼法的4次修改中始终未作变动,但是检察机关根据职能进行了内部细化。对于上述文件,我们可以作如下解读。第一,支持起诉在民事诉讼法中只有原则性规定,缺乏操作性。第二,检察机关细化支持起诉制度的文件范围窄、效力低。《最高人民检察院职能配置和内设机构设置》属于最高检内部工作文件,第六检察厅《工作指引》属于民事检察部门条线支持起诉工作指导。

《工作指引》对检察机关支持起诉方式规定在第14、16、21条。运用这些方式不但需要检察机关内部各部门合作,更需要检察机关之外的机关单位协作。比如,申请法律援助需要联系司法行政机关;调解、案件受理费缓减免交申请需要协调法院;听证、协助收集证据需要其他机关单位积极配合。但是《工作指引》属于最高检第六检察厅内部文件,只能作为民事检察部门工作指导说明,对外缺乏普遍约束,效力过低,限制了支持起诉方式的使用。以和解为例,由于缺乏民事检察和解领域的检法衔接机制,检察机关引导当事人和解,若未将和解情况告知人民法院,如当事人反悔,可能导致和解协议无法及时履行。因此,应当由审判机关、检察机关、司法行政机关等联合出台位阶更高、效力更强的意见,形成协作配合、共同支持的合力,最大限度节约司法资源、减少弱势原告诉累。

(二)规范证据协助收集

证据是裁判的基础,对案件的事实问题进行调查取证是启动诉讼程序和获得法院有利判决的前提。民事诉讼注重程序正义,在形式上追求双方当事人的平等武装、公平对抗,但是农村集体经济诉讼案件中,农民因其弱势地位举证能力不足,最终导致败诉,权益受侵害的状态无法得到弥补。

从协助收集证据的过程看,应对检察机关协助收集证据进行限制。检察机关的证据应当遵循民事诉讼证据规则关于举证时限、证据形式和质证方式的规定。首先,对取证范围进行限制。协助收集证据的范围不宜过大,主要是收集当事人因客观原因不能自行收集的证据,而不能将帮助当事人获得胜诉作为协助收集证据的目标。其次,检察机关支持起诉以排除诉权实现困难为限,协助收集证据的前提是当事人提出申请而非依据职权收集。

从协助收集到的证据运用看,质证主体是当事人。根据前文论证,检察机关作为诉讼当事人之外和诉讼代理人之外的诉讼参加人,被禁止参与质证、辩论等庭审活动。对协助当事人收集到的证据,检察机关在进行说明后,与当事人提供的其他证据在起诉时一并移送法院,交由当事人进行质证。如此规定既避免了检察机关参与质证,直接对抗对方当事人,也能有效防止与对方当事人围绕证据展开辩论,引起检察机关角色错位。

四、支持起诉程序的启动

《工作指引》将支持起诉规定为依职权启动模式(7)最高人民检察院《工作指引》第二条规定:民事权益受到侵害的当事人,经有关行政机关、社会组织等依法履职后合法权益仍未能得到维护,具有起诉维权意愿,但因诉讼能力较弱提起诉讼确有困难或惧于各种原因不敢起诉的,人民检察院可以支持起诉。,为了维持审判机关采纳支持起诉意见率高位运行,检察机关在实际操作中存在选择性支持起诉、选择性办案等问题。

依职权启动支持起诉程序的模式,让检察机关拥有较大的裁量空间:对于棘手的案件,检察机关可以通过“合理规避”而不成为支持起诉人,但在“任务指标”需要时,又会主动挖掘案源而成为支持起诉人。从存在清晰表述的文书样本及相关报道中可知,检察机关在启动支持起诉程序时存在不同的标准。对于可以保证“胜诉”的案件,检察机关会主动联系,挂名支持,但是对于复杂的、较难胜诉的案件,为防止支持意见不被法院采纳导致不利后果,在受理支持之时就会将其拒之门外。这样导致不需要检察机关支持就能胜诉的案件得到了支持,真正需要支持的案件却不能得到检察机关的支持,农村集体经济领域支持起诉功能虚化。这种过于谨慎的态度看似依法而为,实质上存在践行以人民为中心理念不到位的问题。不难看出,检察机关依照职权启动支持起诉程序,似乎与民事诉讼立法层面在当事人主义模式的影响下,仍持“检察机关尽可能少参与民事诉讼”的认知不无关系,或许并未关注到“藩篱之下,已生虫蠹”的现状,继而导致与检察支持起诉相匹配的顶层制度构架、规范设计难称合理完善。

现代法律制度下由国家司法机关最后保障民事权利之实现[12]。检察机关支持起诉目的是帮助实现诉权,若无检察机关支持,这些当事人很可能会因为种种现实困难放弃行使诉权。按照接近正义理论,司法不仅仅是在理论上对所有人可以接近,而应当能切实有效地为所有人接近[13]。

为了实质性地促进当事人接近司法,增加当事人通过司法裁判获得正义的机会,应采用申请和审查后启动支持起诉的程序模式。当事人在维权方面需要支持起诉的,可以向检察机关提出申请,民事检察部门进行审核。一方面对当事人是否属于弱势群体进行审核。弱势群体包含两方面:一是相对弱势群体,即抗衡集团、公司、企业时的农村集体经济组织及成员;二是绝对弱势群体,即身体、经济、文化等低于社会平均水平的农民。另一方面审核起诉条件。依据民事诉讼法第124条审核,对符合条件的,检察机关制作支持起诉意见书并告知当事人;对不符合条件的,驳回当事人申请并说明理由。当事人不服的,可以向上级检察机关申请复议。

检察机关支持起诉案件数量虽然较大,但多数都在诉讼提起之前解决,真正通过起诉的案件较少。检察实践中维护更多是个体或者个案的公平正义。维护农村集体经济组织及成员权益,还需要检察机关落实“在办案中监督、在监督中办案”理念,能动履职,从个案的办理中归纳类型,总结特征,透过案件表象挖出纠纷根源,实现个案治表,类案治本的目的。以农村土地承包经营权益纠纷为例,检察机关根据合同签订时出现表述歧义错误等不规范问题,组织农业农村、纪委监委、信访司法等机关单位召开联席会议通报情况,并向相关涉农单位发送检察建议,要求加大对农民签订合同的培训指导,必要时制发格式合同供参考,从源头规范合同制定,预防纠纷发生。一地办理后,总结经验在更大范围推广使用,实现检察监督从“业务端”到“治理端”的有效连接[14]。

五、与相关法律衔接

由于农村集体经济的复杂性,导致农村集体经济领域诉讼往往要牵涉到多家单位、多个主体,这些单位主体多“各自为政”“分而治之”,从而导致相关法律缺乏衔接。比如,2020年6月通过的《政务处分法》和2023年1月实行的《妇女权益保障法》与民事诉讼法在支持农村集体经济起诉中缺乏衔接。

(一)与《妇女权益保障法》《政务处分法》衔接不畅

2023年1月1日起施行的《妇女权益保障法》新增了检察机关公益诉讼保护妇女在农村集体经济中权益的条款。该法实施前,部分检察机关通过支持起诉维护妇女在农村集体经济中的权益并无问题。该法实施后,检察机关存在支持起诉和公益诉讼两个选项,如何选择并无明确法律规定。《工作指引》中规定,“当事人有前款规定情形,同时符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的支持公益诉讼条件,依照其他规定办理。”这对检察机关而言不存在选择难题,但是对于法院认定来说,这只是检察机关内部规定,效力过低,审判机关认定存在障碍。

现有支持起诉涉及的农村集体经济组织成员确权纠纷和集体土地租赁承包合同纠纷案件显示,存在两种类型的侵权行为:一种是农村集体经济组织之外的第三人侵害农村集体经济组织成员权益,这种情况下,有的村干部利用其身份地位,伙同第三人侵权;另外一种农村集体经济组织侵害其成员权益案件中,有的村干部直接成为侵权主体。《政务处分法》对违反民主集中制原则,利用职权谋取私利,侵犯管理服务对象知情权造成不良后果等行为,均要给予政务处分(8)《政务处分法》第30条“违反民主集中制原则,个人或者少数人决定重大事项,或者拒不执行、擅自改变集体作出的重大决定”、第33条“利用职权或者职务上的影响为本人或者他人谋取私利的”以及第38条“不按照规定公开工作信息,侵犯管理服务对象知情权,造成不良后果或者影响”,均要给予政务处分。。当前,各地在实践中建立了“监察、法院衔接配合机制”规定裁判文书移送,两种情况下法院会将裁判文书抄送纪委监委,第一种是纪委监委参与查办的案件,第二种是涉嫌职务犯罪的案件。对于民事诉讼案件,则不在移送范围。一种行为只有其所造成的损害得到公平分配时,该行为所造成的负担和收益才是平衡的[15]。农村干部实行民事侵权的行为成为漏网之鱼,未能受到《政务处分法》规制。

(二)有效衔接《妇女权益保障法》和《政务处分法》

衔接《妇女权益保障法》。涉及《妇女权益保障法》第77条,妇女在农村集体经济组织权益受到侵害案件中,应该提起公益诉讼还是支持起诉,应根据妇女起诉情况具体判断。按照《妇女权益保障法》第77条和《工作指引》第2条规定,检察机关可以先发出检察建议督促妇联等部门积极履职,如果未能实现维权效果,则可以根据案件情况,结合更有利于维护原告权益、更能节约司法资源这两条标准选择支持起诉或者提起公益诉讼。如有的妇女在调查取证方面存在困难和障碍,在诉讼环节并无困难,则检察机关可以协助调查取证。如有的妇女存在诉讼困难,不但在经济文化能力都有障碍,且案情较为复杂,仅仅通过支持起诉尚不能维护妇女权益,则应该启动公益诉讼。总之,应更加注重系统思维,在充分发挥各项业务职能作用的同时选择最合适的路径,以最低成本实现最好的法治效果。

衔接《政务处分法》。国家监委与最高人民法院出台纪检监察执法与民事司法衔接文件,法院将涉及农村集体经济领域裁判文书抄送纪检监察部门,对于农村干部在履行涉及村集体经济领域职务过程中存在政务处分法适用情形的,纪委监委根据村干部侵权行为性质情节给予处分,以推动纪检监察监督贯通衔接检察监督。

六、结 语

检察机关支持农民在农村集体经济领域起诉是推进法治乡村建设的重要方式。检察机关支持农村集体经济诉讼保障体系的建立应当坚持法律价值的高位引领,按照民事诉讼法一般理论,构建和完善检察机关作为独立支持起诉人参加诉讼,并设定参与限度,禁止质证和辩论等法庭活动体系;完善支持起诉方式,联合审判机关、司法行政机关等出台意见,规范证据协助收集行为,提高支持的质效;支持起诉的启动模式应由依职权启动变更为依申请启动;有效衔接《妇女权益保护法》和《政务处分法》,促进司法监督与纪检监察监督有机贯通、相互协调。支持起诉人的法律定性要求检察机关将监督功能置于诉后,将权利救济与权力监督有机统一,从而构建“诉前支持+诉中参与+诉后监督”的三阶递进民事检察支持起诉制度体系,以维护农村集体经济组织及成员的合法权益,以中国方案回答时代之问。