我国农业旅游发展的政策网络分析

王若凡

（上海师范大学，上海 200233）

农业的发展必然要经历原始农业、传统农业与现代化农业。随着我国经济态势的稳定，我国农业正在从传统农业向现代化农业过渡，在现代化农业中让人们意识到农业不仅仅局限于生产，而且还发现农业具有观光、旅游、采摘等功能。

2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2010－2020）》通知提出就农村工作应大力推进旅游扶贫。2018年1月《国务院关于实施乡村振兴战略的意见》从中提出了脱贫攻坚战已经取得阶段性的胜利，党的十九大又提出了乡村振兴发展战略，这将是实现人民共同富裕的根本性标志。随着新农村建设步伐的加快，乡村振兴战略正在如火如荼的开展，各个地区都结合当地的本土文化特色，制定出了一系列的乡村振兴发展方向，其中农业旅游就是一项乡村振兴发展的新方向。

一、中国农业旅游的发展政策

我国农业旅游起步相对较晚，在改革开放不断深入的新趋势下，我国旅游产业发展的大力推进，各地区政府部门对于农业旅游的扶持力度逐渐增加，我国农业旅游的发展主要是从萌芽期到起步阶段最后到达发展阶段。除此之外，乡村旅游与多个行业之间都可以形成一条龙的供应链，对此各个行业政策与农业旅游的发展也将会有必然的联系，尤其是对农业、农村产业政策。根据农业旅游政策的发展形势来看，主要有三个过程，分别是政策依附阶段、政策萌芽阶段与政策发展阶段。

1.政策依附阶段

在政策依附阶段中，农业旅游中的相关政策都是参考其他行业政策来制定，这也包括了国家的法律法规、地方政策法规，从政策的基本内容来看未对农业旅游具有针对性。在这一阶段所制定出的政策对于农业旅游的发展都将会产生必然的影响，这一阶段中农业旅游处于萌芽状态，其中对于这些政策在农业旅游发展中只是有指引与约束的作用，并未能产生其他直接性的影响。从这一阶段来看，与农业旅游的相关政策主要是旅游管理、农产品、文化与文物、国土资源与环境等方面。

2.政策萌芽阶段

当农业旅游处于政策萌芽阶段时，农业旅游成为了旅游产业的一部分，在农业旅游政策制定中主要是关注着农业旅游发展阶段中存在的相关问题并给予一定的指导，在此过程中也会出现各种扶植性政策。这些政策的不断出现，对于农业旅游发展将会带来前所未有的益处；政府部门不断出台相应的鼓励性政策，将会吸引到更多的人投身于农业旅游发展中。当处于政策萌芽期时的主要政策如表1所示。

表1 政策萌芽阶段出台政策

3.政策发展健全阶段

从最近几年国家农业政策的发展形势来看，“三农”问题逐渐提上日程，其中包括了农业的转型、农民增收、新农村建设等都将出现前所未有的挑战与机遇，以此进一步加快农业产业的快速发展。除此之外，国家根据农村的发展状况从土地、财政、金融等方面协同发展，提升乡村公共建设质量，进一步推动农业旅游产业的规模化、标准化发展。进一步实现农业与乡村之间的有效融合，从而使得农民的经济收入增加。农业旅游是农业与旅游产业协同发展的一种新的发展模式，实现乡村建设的同时也推动了乡村经济的快速发展。

尤其是在最近几年，我国政府部门对于农业旅游发展制定出了多个发展规划，例如“十一五”和“十二五”规划中都提及到了农业旅游发展方向，各级政府部门也是依循国家政策的大致方针，并根据当地的实际情况制定出相应的政策，以此推动当地旅游产业的快速发展。目前我国农业旅游正处于稳步发展阶段，其中在2017年，全国累计建有287个国家级农业休闲中心与513个乡村旅游示范基地，并评选出了150个中国最美乡村等农业旅游称号。我国农业旅游能够走到这一步，也是离不开政府部门的时刻关注及相应政策的扶持。

二、我国农业旅游政策存在的问题

我国农业旅游发展形势一片大好，但是从各种文献资料的研究来看，目前我国乡村农业旅游依旧处于起步阶段，在农业旅游发展过程中存在着各种问题。就农业旅游的基本概念来看，许多地方对于农业旅游的认知、农业旅游的发展存在着质疑。从而导致我国农业旅游的发展体系尚未完整，农业旅游管理较为混乱、环境风俗文化遭到破坏等，这些问题的出现能说明我国农业旅游政策的引导还是不全面。

1.农业旅游发展体系完整性不够

一个地区的旅游业发展方向是由该地区的旅游地规划进行制定的，可以有效地减少对旅游资源的过度开放和浪费，科学合理的对旅游景点进行适当的开发。相对于其他旅游，农业旅游的准入门槛相对较低，很多地区都可以进行开发，也正是因为如此才会使很多地方在开发时并没有进行总体的规划和布局，只是简单地进行开发进而就进行景区游客的接待，这样的旅游产业品位相对较低且旅游产品不够新颖，其生存周期非常短，严重影响着该地区旅游业的长久发展。

我国旅游行业的相关法律法规相比于西方国家还存在着很多的不足。西方国家会利用已有的健全法规来规范和干预农业旅游行业的发展，而在我国农业旅游的相关法规不够健全，基层政府在管理和保护农业旅游的过程中缺乏有效的执法依据，很多地区农业旅游开发者的行为无法得到约束，而游客的权益也会受到损坏。因此，我国大多数的农业旅游发展现状还处于无序和盲目的状态。

我国的农业旅游发展时间较短，因此其相关管理制度不够完善。从宏观角度来看，农业旅游的管理主体不明确，涵盖了文物、农业产业调整、旅游业发展等多个相关部门，其管理方式较为粗狂，具体由那个级别的部门管理还尚不明确。因此，很多时候都会出现利益争夺和责任推诿的现象，以至于办事效率不高。从微观角度来看，由于缺乏合理的准入机制，很多民间资本无序进入农业旅游行业，致使农业旅游管理制度不够合理，用人制度存在严重的弊病，使得旅游企业的内部管理混乱，无法持续发展。

我国目前的农业旅游营销战略落后，对于营销活动的设计和推广存在整体性和连贯性规划不足，很多情况下都是照搬照抄别的旅游地区内容，没有按照实际情况进行特色开发。此外，由于农业旅游具有较强的自发性，因此很多地方的旅游开发商与经营者各自宣传，没有将资源进行整合，没有合作构建品牌旅游。

2.农业旅游管理参差不齐

在市场经济的大环境下，政府、企业、市场以及社会的分工职能是不一样的，相互之间可以代替的可能性不大，对于农业旅游来说，政府、企业、市场以及社会的作用都是不一样的。在实际情况中，政府一般会插手很多工作，由于政府的不专业的干预致使出现了很多赔钱工程甚至面子工程，形成资源的极大浪费。一些地区错误地理解政府主导的含义，把其当作是政府主干，这就产生了很多政府企业，并且还给予了很多的优惠政策与保护，这样不仅滋养出很多腐败分子还为旅游资源的开发带来了很大的隐患。

在市场经济的大环境下，政府的本职工作在于宏观调控而且实际操作，否则会导致整个社会的结构失去合理性。比如在农业旅游发展行业，政府对其缺乏合理的规划引导，对于资源开发缺少有力的监督制约致使很多地方重复建设。很多政府部门放弃了本有的监督职能反而更加注重对项目的管理和对开发资金的管理，没有进行宏观把控却在进行具体的操作执行，使得政府职能没有得到很好的发挥，出现本末倒置的怪象。

3.缺乏对风俗文化的保护

进行农业旅游开发时，很多企业都不会对乡村资源进行保护，而是肆意破坏。主要体现在以下几个方面：第一，无节制的开发林地和耕地进行旅游项目的构建；第二，忽略农业旅游地的环境容量，只为达到利益最大化而超人数接待游客，使该地区的景区配套服务受到超负荷运作，还有极个别地区会出现破坏环境和设施的普遍问题；第三，对于没有旅游道德的人无法进行有效的约束，例如乱刻乱划、乱扔垃圾等不文明现象没有进行适当的惩戒。

很多企业为了追求利益最大化，会盲目地加入到农业旅游开发当中，缺乏对行业的基本认识，因此在项目产品开发上存在着很多的不确定，无法真正理解“乡村意象”和“乡村性”，在开发的过程中没有整体对景区景观进行规划，使得很多建筑和环境不符，古代遗迹的还原处理缺乏专业性等。

三、促进农业旅游发展对策

1.强调政府主导地位，构建农业旅游发展框架

旅游业发展离不开科学合理的规划，这是一项兼具战略性和基础性的工作。科学的旅游规划可以很好地促进农业旅游的发展。目前，我国很多地方政府都有原则的进行规划和开发，将因地制宜、合理布局、突出特色这一原则进行了很好的运用。很多地区和省市由省政府或者是市政府进行统一规划，统一进行开发和推广。其规划不仅内容操作性较强且较为符合地区的实际情况，此外还要具有前瞻性。各级政府在开发的过程中一定要做好规划，如果没有规划就不开发。在意大利，政府在开发农业旅游之前会进行资源的评估和规划，协调每个地区的特色，争取在统一开发的基础上突出自己的特色。

要建立相关的农业旅游各负责部门和机构，明确部门职责和游客的权利和义务，从法律层面来引导和规范企业和服务者的行为，从而保障游客的相关权益，推动农业旅游可持续发展。在意大利，针对游客的食物有着明确的法律规定，要求食物全部或大部分是本农场或当地农场的产品，其目的就是为了让农业旅游更加贴近农业，而非纯商业化的农业旅游，其次还有规定要求游客所买的农产品一定不能比市场批发价高且还要受到相关部门的评估和鉴定。

提供政策支持或者资金支持来促进农业旅游的发展。开发农业旅游的过程中，很多农民是无法用土地承包经营权进行贷款的，再加之农民的社会保障程度较低，因此在开发的过程中是无法将全部资金投入其中的。我们可以学习法国的经验，在法国凡是农民具有“欢迎到农场来”标志或者“法国住所合格证”的农民，在进行房屋整修时均可以得到相应的补贴，这些补贴来自于国家政府或者地方政府。因此，我国也可以通过政策的支持来帮助农业旅游的发展，对一些项目进行税费减免或者小额贷款，加大民间资金的投入等。

2.完善农业旅游基础设施建设

农业旅游要想持续发展，必须有完善的社会配套服务，政府各个部门也要给予密切配合。第一，农业旅游的发展离不开游客食、住、行方面的服务，完善该服务可以有效地提升游客的满意度。第二，农业旅游要想快速的发展离不开便利的交通和通讯设施的建设。第三，完善农业旅游的配套基础服务设施。农业旅游想要大规模的发展就必须有完善的咨询服务和急救服务，配套的服务还包含公厕、村内公路、路灯等等。此外为了更具有地方特色，村容村貌还需要有针对性地进行美化绿化。第四，开发具有地方特色的农业旅游，就必须配备相关的农业生产设施，例如农机、良种、排灌等。农业生产是农业旅游中最主要的产品，因此旅游区的建设不能单纯完善旅游功能，还要兼顾农业生产功能。第五，合理规划农村建设，保护农村环境，对垃圾进行无害化处理。保证农村用水安全，此外还可以为地区配备风能、地热能等现代能源。

3.建立政策保护机制

关于旅游政策的制定一定要具有全面性、可行性、灵活性、协调性和前瞻性。目前，我国的农业旅游政策相对落后，无法与快速发展的农业旅游相适应，因此其可持续发展遇到了障碍。农业旅游政策不仅关系着行业的发展，还关系着旅游政策共同体的不同诉求。因此在制定政策保障机制时第一要从宏观角度促进政策规划，将农业旅游的经济地位进行明确的阐述，为其今后的发展进行指引；第二，找出农业旅游发展中的重要因素，并且给予政策保障。从宏观角度来看，帕累托改进的过程是我国农业旅游政策保障机制的实质，而帕累托最优则是资源分配的一种理想状态，而影响农业旅游政策帕累托改进的因素则有以下几点：第一与其他利益团体相比，农民的地位相对较低，只要让其在政策中获得一些利益才可以保证农民可以支撑当地的农业旅游；第二政府的相关利益；第三旅游企业的相关利益。农业旅游的“帕累托改进”十分重要，他可以有效的保证农业旅游政策保障机制的完善，与此同时还可以兼顾各方利益。在这个基础上，对于农业旅游的政策还包括以下两个方面，第一是鼓励性政策，第二是约束性政策。鼓励性政策重点关注供给和需求，其中前者是农业旅游人才培养与引进计划、农业旅游专项资金、农业旅游产品设计解化基地等，后者是延长假期、消费减免计划等。约束性政策一般是政府对于农业旅游的公共利益领域或者服务以及其他环节进行限制性政策的制定。

总而言之，我国农业旅游的发展与政策扶持有着必然的联系，虽然我国农业旅游起步较晚，但是发展速度较快，这些都离不开好的政策扶持，我国政策网络分为三个大部分，其分别是政策依附阶段、政策萌芽阶段与政策发展阶段。