《每个学生成功法》实施进展和挑战

周岳峰

编者按：2015年12月10日，奥巴马总统签署《每个学生成功法》，正式取代2002年的《不让一个孩子掉队法》，是对1965年的《初等和中等教育法》的重新授权。《每个学生成功法》加强了联邦政府对基础教育的介入力度。美国《教育周刊》记者艾莉森·克莱因（Alyson Klein）在2019年4月2日出版的《教育周刊》杂志（总第38卷第27期）上发表题为《各州和学区应对使<每个学生成功法>成为现实这一棘手问题》的长文，作者通过采访智库学者、教育专家和教育主管，对实施了3年多的《每个学生成功法》在美国各州和学区取得的最新进展、面临的困难与挑战做了详细介绍。

美国民主党和共和党大力宣传推介的《每个学生成功法》（Every Student Succeeds Act）已实施了3年多，但是对于各个州和学区来说，发布更加透明的学校报告卡、提升薄弱学校质量等重要工作才刚刚开始。

美国州首席学校官员理事会（Council of Chief State School Officer）执行主任卡丽莎·莫法特·米勒（Carissa Moffat Miller）提到，《每个学生成功法》带来的变化是微妙的，人们不容易看到，该法律的执行并不是为了吸引眼球，把各项措施落实到位是一项十分困难的工作，向人们解释该法律颁布后产生了哪些影响也确实很困难。

下文将以相关问题为引导，阐述《每个学生成功法》在美国各州和学区陆续铺开之时，其所取得的进展和面临的主要问题。

《每个学生成功法》的实施处于何种状况？

虽然《每个学生成功法》在美国已全面实施了一段时间，但很多学校尚未看到该法律所带来的巨大影响。

美国联邦教育部长贝齐·德沃斯（Betsy DeVos）已经批准了各州执行《每个学生成功法》的相关计划。2017-2018学年，大多数州已经评出了表现最差的学校，这些学校需要接受“全面支援与改进”。在许多州，一些学区开始递交改进这类学校的计划，这些计划必须得到州的批准。

卓越教育联盟（Alliance for Excellent Education）负责政策发展和政府关系的副总裁菲利普·洛弗尔（Phillip Lovell）说：“我们正在從评出表现最差的学校转向尝试为其提供帮助，不过行动依然停留在纸面上，在许多方面还是处于规划阶段，几乎没有开始执行。”

2019年，各州将评出需要“额外特定支持与改进”（additional targeted support and improvement）的学校。这些学校中的特殊教育学生、少数族裔学生、贫困家庭学生等群体中至少一个群体的学生表现，与享受联邦政府第一条款资助的表现最差的5%的学校的学生一样糟糕，这些学校低收入家庭学生的比例极高。

各州每年还必须发布学校报告卡，其内容包括各校支出数据，这些数据将有助于对比支出相似的学校是否取得了相似的学业成绩。

同时，2018年之后上任的一些州长和州教育主管都渴望对各自执行《每个学生成功法》的计划进行改进。例如，新墨西哥州民主党籍州长米歇尔·格里沙姆（Michelle Lujan Grisham）希望对共和党籍前任州长苏珊娜·马丁内斯（Susana Martinez）在任时出台的执行《每个学生成功法》计划的关键内容——包括教师评估、学校评价等——进行修改。印第安纳州、密歇根州和其他一些州也正在考虑对各自执行《每个学生成功法》的相关内容进行调整。

《每个学生成功法》在州一级应该能够带来大胆的新思维，事实的确如此吗？

《每个学生成功法》在2015年年底通过时，该项法律主要起草者之一、田纳西州共和党籍联邦参议员拉马尔·亚历山大（Lamar Alexander）曾预测该项法律将会在全国各州和学区催生出“一大批创新”。

3年多以后，一家名为领头羊教育合作伙伴（Bellwether Education Partners）的咨询机构高级合伙人查德·奥尔德曼（Chad Aldeman）表示：“就问责制以及《每个学生成功法》给学校带来的改变而言，我认为可能看不到‘一大批创新。”奥尔德曼主持了一项针对全美50个州执行《每个学生成功法》情况的调查，他说：“我从中看到了一片荒漠。”

不过，美国州首席学校官员理事会的米勒表示，各州正在欣然接受由《每个学生成功法》所推动的各种新战略和新倡议，这些新举措带来的改变并不是显而易见的。她提到俄亥俄州已将重点放在该州所有学校而不只是表现最差的学校的持续改进上，此外，她还指出伊利诺伊州已推出了一项名为“增加伊利诺伊州自主权”（IL-Empower）的计划，该计划致力于帮助学区确定教育质量已获得改进的学校。

但是，鲜有州和学区接受联邦教育部针对《每个学生成功法》提供的创新项目。目前，只有路易斯安那州和新罕布什尔州参与《每个学生成功法》的创新评估试点项目，该试点项目允许各州先在几个学区试用新的评估方式，随后再将其推广至整个州。另外，乔治亚州和北卡罗来纳州已申请参与该试点项目。在项目推行初期，至多7个州可参与该项目。

即使50个学区可以参加《每个学生成功法》的“学生经费加权分配公式”（weighted student funding）试点项目，也只有6个学区有意向参加该试点项目。该试点项目允许各个学区将联邦、州和地方的资金合并为与学生紧密相连的单一资金流。较之于其他学生，贫困家庭学生、特殊教育学生等群体需要更多的资金。

从理论上讲，采用“学生经费加权分配公式”可以帮助学区的择校项目变得更加容易和更具吸引力，因为资金将会与个别学生紧密联系，而且资金可能跟随着这些学生流向特许学校或者公立虚拟学校。但是，申请参加该试点项目的大多数学区似乎对这种灵活性不感兴趣。

但这并不是说根本没有变化，其中一个最大的变化是：各州目前正在评估能够提高学校质量和学生成绩的影响因素。例如，根据非营利组织“出勤有效”（Attendance Works）的研究，超过35个州和哥伦比亚特区正在考虑将出勤情况作为衡量学校质量的指标之一，而且超过40个州正在规划大学和职业生涯课程。

根据《每个学生成功法》，通过“学生成功和学术充实补助金”（Student Success and Academic Enrichment Grants，又称第四条款）的新项目，各个学区可以获得灵活的资金。该项目在2018-2019学年的资助金额为11亿美元。各学区可以将这笔资金用于艺术、健康、安全、外语、大学和职业生涯课程等领域，各学区也可以选择将这笔资金转移到第二条款或者第一条款，前者涉及教师培训，后者涉及弱势学生。

根据2018年全美联邦教育项目管理者协会（National Association of Federal Education Program Administrators）和一家名叫“白板顾问”（Whiteboard Advisors）的咨询机构开展的一项调查，没有几个学区采纳这种资金转移项目。根据该调查，在大多数情况下，各学区选择将资金用于学生情感学习、STEM课程、学校安全等方面。

然而，值得指出的是，特朗普政府已提议在其最新的预算中取消用于第四条款的项目的资金。

美国联邦教育部对于实施《每个学生成功法》采取了哪些举措？

关于《每个学生成功法》，联邦教育部对各州并没有提供多少指導，只是通过编写教材和发布指南来帮助家长更好地了解《每个学生成功法》。

联邦教育部长德沃斯在2019年对全国学校董事会协会（National School Boards Association）说：“相比发表致同僚书，我倒是很喜欢发表致家长书，我鼓励你们成为所在州的领导者，拥抱《每个学生成功法》所允许的自由，以及你们当中许多人为之争取的自由。”

不过，对于各州执行《每个学生成功法》所采取的做法，德沃斯也提出了批评。2018年，在针对美国州首席学校官员理事会所发表的一次演说中，德沃斯对各州提出了严厉指责：“仅有一项计划遵守了《每个学生成功法》并不意味着做了最有利于学生的事，我看到太多的执行计划只能达到该法律的最低要求。”

然而，除了表达各种担忧之外，对于改变各州执行《每个学生成功法》的情况，德沃斯几乎毫无作为。有些人担心联邦教育部这种放手不管的做法可能会妨碍其确保各州维护弱势学生群体的利益。

奥巴马政府期间曾在联邦教育部任职，现在是美国进步中心（Center for American Progress）基础教育政策副总裁的斯科特·萨尔格拉德（Scott Sargrad）说：“各个州都希望把事情做对，它们希望遵守该项法律，但是不清楚究竟该如何做。”

《每个学生成功法》目前做到照顾弱势学生群体了吗？

对于联邦教育部批准的一些州违反《每个学生成功法》的做法，各种民权组织和国会中的民主党议员已经表示了担忧，因为即使这些州的学校存在弱势学生群体表现不好的现象，学校通过州问责制依然可以得到高分。

事实上，在2017年，民主党在国会的首席议员维吉尼亚州联邦众议员博比·斯科特（Bobby Scott）和华盛顿州联邦参议员帕蒂·默里（Patty Murray）曾经致信德沃斯，称她“没有有效解决《每个学生成功法》执行计划中的不足之处”。

公民权利和人权领导会议（Leadership Conference on Civil and Human Rights）在2019年2月致函一些州的教育主管，称他们的《每个学生成功法》的执行计划允许学校忽视弱势儿童，这“将会破坏《每个学生成功法》的目标——为所有儿童提供公平的、平等的、高质量的教育，缩小教育成就差距”。

此外，教育专家们发现包括科罗拉多州、佛罗里达州、密歇根州、犹他州在内的几个州建立了问责制，以满足联邦的各项要求，这种做法是有问题的。卓越教育联盟负责政策发展和政府关系的助理主任安妮·希斯洛普（Anne Hyslop）表示，“这些相互抵触的制度对于学校实际上应该关注的重点发出了混淆的信息”。

不过，美国州首席学校官员理事会的米勒表示，“公平已经‘支撑了各州对《每个学生成功法》的规划与执行，这项法律的关键是报告各个学生群体的表现，而且这仍然是各州的一个重点领域”。

《每个学生成功法》承诺为各州和学区提供灵活性，它兑现了吗？

米勒表示，“各州认为《每个学生成功法》是够‘宽和够‘广的，足以为各州和利益相关者量身定制”。

不过，一些学区主管表示，他们并未看到《每个学生成功法》与其前身《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act）之间具有很大的差异。密西西比州拉马尔县（Lamar County）学区总监特丝·史密斯（Tess Smith）说：“应该把学校和学区从众多的联邦指导方针中解放出来，我们也必然遵守州的强制性要求。”

沃兹沃思市（Wadsworth City）学区总监安德鲁·希尔（Andrew Hill）对此说法表示赞同，希尔希望看到联邦政府采取让步措施，给予各州回旋的余地，并能够惠及各个学区。

不过，怀俄明州教育部长吉利恩·巴洛（Jillian Balow）表示，虽然《每个学生成功法》提供了一些回旋余地，但是依旧有着各种限制，而且这些限制都是有意为之，并不能只对学区说赋予了他们“灵活性”而不提供具体指导。

国会将会再次修订《每个学生成功法》吗？

《每个学生成功法》严格来说还有约一年半时间到期——该项法律只授权拨款至2020年联邦财政年度结束（2020财政年度将于当年的9月份结束），但是请不要期望国会议员们很快就会投身于《每个学生成功法》的修订工作中。

领头羊教育合作伙伴咨询机构的奥尔德曼说，到目前为止，并未出现任何要求改变《每个学生成功法》的公众意见与呼声。他说，对于很多人来说，《每个学生成功法》仍然“让人觉得太新了，我们还不了解在下一次重新授权时需要对该项法律做什么样的改变”，而且国会还面临着修订包括特殊教育法律、高等教育法律等在内的其他事情，即使是在教育议题上，《每个学生成功法》距离被列入优先考虑事项的清单也很远。

编辑 朱婷婷   校对 王亭亭